사회/시사
민영화의 함정 - 한전해외매각
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기사연
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2000-12-15 23:24
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민영화의 함정 - 한전해외매각
김윤자(한신대 경제학)
Ⅰ. 서론 : 문제의 제기 - 민영화와 시장경쟁
자본주의시장경제는 시장에서의 경쟁을 통해 비효율적 생산자(이를테면 부실기업)를 도태시키는 과정에서 사회적 자원의 효율적 배분과 그에 따른 비약적 생산력발전을 경험하였고 중세 봉건제사회를 지배했던 물질적 궁핍과 정신적 편협함에서 해방될 수 있었다. 이것이 자본주의의 위대한 역사적 진보성이다.
그런데 자본주의 시장은 곧 스스로의 이 눈부신 생산력발전에 의해 자신의 필연적 결과물이라 할 독점을 배태하게 된다. 경쟁에서 도태된 비효율적 경쟁자를 효율적인 경쟁자가 흡수합병하는 과정 자체가 독점 형성의 과정이며 소규모자본으로 운영이 가능하던 면공업으로부터 오늘날 보는 바와 같이 최소적정자본규모가 거대한 철강·조선업, 우주항공산업 등으로 발전해 온 자본주의의 사회적 생산력발전 과정 그자체가 독점 형성의 과정인 셈이다.
자본주의시장의 등장이 봉건제 몰락에 이은 자연발생적 과정이었다면 경쟁시장에 뒤이은 독점의 등장, 그에 따른 공공부문의 형성과 국가의 경제개입 또한 '자연발생적' 과정이었다. 국내시장에서의 M&A 뿐만 아니라 롤즈로이스와 폭스바겐이, 시티은행과 모건트러스트가 속속 합병하여 국제적 거대 독점기업으로 몸불리기를 거듭하는 현실에서 의사결정기구이자 정보발견기구, 혹은 동기부여기제(incentive system)로서의 시장의 효율성은 스스로 역사적 한계를 드러내고 있다. 독점의 등장에 따른 가격기구의 왜곡과 자원배분의 왜곡은 시장의 일시적 실패로 치부할 수 있는 정도를 이미 넘어서고 있다. 그리하여 개별 기업의 이윤극대화가 사회전체의 후생극대화로 연결되지 않는 역사발전의 도정에서 사회전체의 이익에 합치하도록 자본주의의 생산력발전을 관리해 나갈 새로운 조정기구가 요구되었고 이것이 공공성을 내건 국가의 경제개입을 가져왔던 것이다.
정부의 거시정책 하에서도 독점 대기업 간의 경쟁은 여전히 존재하며 중소자본 간의 마찰적 경쟁 속에서 이른바 '벤처기업의 창의적 기업활동'과 같은 소자본 분파의 끊임없는 생성·소멸의 과정도 여전히 존재하지만, 주요 생산단위가 고도로 거대해진 현대 경제에서 시장기구는 이미 정부의 각종 거시적 조정 하에서만 비로소 일정한 자기역할을 담지할 수 있는 것이다. 따라서, 70년대의 스태그플레이션 위기를 거치면서 시장의 실패보다 정부의 실패가 더 문제라는 주장이 제기되지만, 이는 정부개입의 성격 혹은 방식을 문제삼는 것이지 정부개입의 필연성 자체를 배제하는 것이 될 수 없다. 특히 독점 대기업의 수익성 확보(이윤율 보전)를 위해 수요팽창적인 재정정책과 인플레이션 유발적인 통화정책을 남발하는 정부행태가 비판의 초점이었는데 이것은 투명하고 개방적인 민주적 정부개입(혹은 규제)을 통해 보정될 수 있는 것으로서 '정부 대신 시장'이라는 주장은 논리적 비약이다.
흔히 주인-대리인문제가 복잡하다거나 X-비효율과 A-J효과 등의 문제를 지적하여 공기업의 경영비효율을 이야기하는데 이들 문제는 공기업에 고유한 문제가 아니라 공·사기업을 막론하고 독점기업 일반의 문제이다. 앞에서 경쟁과 독점의 논리적·역사적 인과관계를 설명했거니와 독점의 폐해는 이미 자본주의 문명발전의 역사적 경향의 문제로서, 인위적으로 경쟁을 모사(simulate)하여 해결될 수 있는 문제가 아니다. 그것은 오히려 시장의 불완전성을 보완하는 투명하고 개방적인 감시와 견제의 사회적 장치를 통하여 효율성과 민주성의 시너지효과를 극대화하는 문제이다.
이와 관련하여 1981년 노벨 경제학상 수상자인 미국 예일대학의 토빈(James Tobin)교수가 자본시장의 개방, 즉 자본자유화를 규제하여 자본이동세(Tobin Tax)를 주장한다든지 세계은행 부총재를 역임한 바 있는 스티글리츠(Joseph Stiglitz)교수가 시장에서의 정보의 불완전성과 혁신(innovation)의 부재를 역설하는 데 반하여, 오히려 재벌에 의한 시장기구의 왜곡 등 특수한 문제를 안고 있는 한국에서 많은 경제학자들이 시장경쟁의 논리를 과잉신봉하는 것은 아닌가 생각된다.
토빈교수는 1998년 11월 16일 르몽드지와의 회견에서 IMF 등 국제금융기구들이 아시아국가들의 위기타개책으로 개방확대를 권고하는 것을 비판하면서 "지나친 개방 때문에 위기가 발생한 상황에서 추가적인 개방요구는 도저히 납득하기 힘들다"고 주장하였다. 그는 또 토빈세의 실현을 위해 우선 선진 20개국이 앞장설 것을 촉구했다. 20개국이 이를 도입한 후 2단계조치로 IMF나 기타 국제금융기구의 가입조건으로 토빈세 도입을 내세울 수 있다는 것이다. 토빈세의 현실가능성에 대한 회의론에도 불구하고 그의 주장은 시장의 불완전성을 보완하기 위한 사회적 장치의 개발노력이라는 점에서 시사하는 바가 있다.
스티글리츠 역시 세계은행 부총재를 그만두면서 세계은행이 점점 저개발국의 경제발전을 지원하기 보다 긴축정책의 강요 등 국제자본의 이해관계를 대변하고 있다고 통렬히 비판한 바 있다. 심지어 '투기의 황제'라는 소로스(George Soros)조차 '금융시장은 원래 불안정하기 때문에 명시적인 정부의 정책목표로 안정성을 추구하지 않을 경우 무너지기 쉽다'면서 금융회사가 거래하는 모든 파생상품이 각국의 여러 감독기관을 통해 국제결제은행에 등록돼야 한다고 주장한다.
따라서 민영화 역시 각국 민간부문의 여건 등 구체적 사정 속에서, 그리고 각 산업의 특성 속에서 사회 전체의 효율성 개선을 전제할 때에만 정당화될 수 있는 것이며 그렇지 않다면 그것은 국민의 자산을 민간독점으로 특혜주는 것에 불과할 것이다. 현재 추진 중인 한전 민영화방침의 경우 "민영화함으로써 경쟁을 도입하고 이로써 경제효율을 증진"한다는 도식을 당연전제하고 있다. 그러나 한전의 5개 자회사 분할민영화방안은, 최근의 한전 측 용역연구 보고서(에너지경제연구원, 최종보고서, 2000.7)에서도 인정하듯이, 그 분할 자회사의 규모 상(평균 자산규모 3조원) 현재로서는 재벌(컨소시엄)과 해외 독점대자본 외에 달리 매각할 곳이 없다. 또 이러한 해외매각은 경쟁의 도입이 아니라 국내외 독점자본의 전력산업 과점일 뿐이다.
그럼에도 불구하고 현재의 논의구조는 한전경영에 무엇이 문제이고 그리고 그에 따른 적절한 처방이 무엇인지 논하기도 전에, 먼저 민영화하면 경쟁이 도입되어 효율이 증진된다는 선험논리가 강하게 전제되어 있어 충분한 의견수렴을 방해하고 있다. 이 때문에 정작 경영기율의 이완이든 노동기율의 이완이든 방만한 경영을 해소하기 위한 구체적인 논의는 밀려나고 일부 언론의 선정적인 공기업 헐뜯기 속에 문제의 핵심은 희석되고 있다.
무사안일의 관료주의 등 경영개선의 여지가 있지만 후술하듯이 한전이 '당장 팔아치워야 할 정도의 부실공기업이 아니라는 점'에는 민영화론자를 포함하여 아무도 이의가 없다. 그렇다면 정치권과의 유착, 경영기율과 노동기율의 해이 등 비효율적 경영은 전문경영인의 영입이나 국민적 감시체제의 동원 등을 통해서 개선점을 모색하고 이를 통해 새로운 경영문화와 산업민주주의가 꽃필 수도 있는데 어째서 이런 우리 내부의 자체노력은 차치하고 당장 서둘러 외국자본을 끌어들여 해외매각을 성사시켜야 하는지, 이제라도 충분한 공론화를 거쳐서 국가 기간산업의 해외 매각이 두고두고 우리 경제를 발목잡는 일이 없도록 해야할 것이다.
뒤에서 다시 강조하겠지만 우리는 외자망국론이나 외자유치만능론을 모두 경계하면서 외국자본은 우리의 통제능력에 비례하여 유치할 때에만 비로소 그 선진 기술과 경험을 우리 것으로 만들 수 있다고 생각한다. 따라서 우리의 정책자율성이나 사회경제적 관리능력을 벗어나는 지나치게 앞지른 대외개방은 그 속도를 조절해야 한다고 본다.
Ⅱ. 세계경제의 불안정성 심화와 한국의 구조조정
오늘날 세계경제는 단순히 '월가가 재치기하면 아시아경제가 독감에 걸리는 상황'에서 이제 '방콕에서 나비가 날개짓하면 월가에 폭풍이 이는 상황'으로까지 동조화되어 있다. 세계자본주의경제의 이러한 동조화는 특히 70년대 불황 이후 생산적인 투자처를 찾지 못하여 투기화된 과잉자본의 존재, 그리고 그들의 자유로운 이동욕구를 가능하게 해 준 정보통신 분야의 극소전자혁명 등의 계기를 통해 새로운 세계화(globalization)의 단계로 들어섰다. 70년대 스태그플레이션으로 축적애로에 봉착한 세계자본주의가 투기자본화한 과잉자본의 주도 하에 정보기술혁명을 계기로 국제적 파생금융상품을 확대하면서 80년대 이후 세계화, 즉 자본 및 금융시장 개방을 통한 새로운 자본축적을 도모해 왔다고 할 수 있으며 그 과정에서 금융적 축적의 양면성, 즉 폭발적인 생산력발전과 그 반전으로서의 연쇄적인 경기불안 국면이 교대되어 왔다.
여기서 우리가 유념할 점은, 일국 경제를 좌지우지하여 일견 무소불위인 국제투기자본의 '위력'에도 불구하고, 금융과 신용불안이 증폭되는 불황기에야말로 국민국가의 위력이 발휘된다는 점이다. 예컨대 세계적 금융축적에 교란이 발생하면 국제투기자본은 일제히 '강한 통화'의 나라로 피신한다. 결국 불안정성이 심화되는 세계경제의 최근 동향 속에서 경제발전의 안정적 토대를 확보하고 성장잠재력을 활성화시키는 결정적 관건은 국민국가의 역할, 구체적으로는 각국 정부의 경제정책 운용에 달려있음을 알 수 있다. 특히 한국과 같이 자원 및 원자재의 해외의존도가 높은 경제소국은 해외요인에 의한 경제변동의 진폭이 클 수 밖에 없어서 경제의 안정기반 확충이 향후 경제성장의 결정적인 전제조건이다.
한국에서 그간 국가주도의 자본축적과정은 서구 자본주의에서 독점과 공공부문이 등장하는 과정의 압축적 성장이라고 해야 할 것인데, 이러한 과정 상의 특수성으로 인하여 한국자본주의는 조기 독점화의 경향과 함께 국가부문의 비대화를 함께 나타낸다. 여기에다가 유교주의적 전통의 또다른 표현일 수 있는 과도한 중앙집중 및 국가주의의 경향은 사적 시장의 포화, 사적 자본의 과잉에서 결과하는 독점화 및 국가화가 아니라 사적 시장과 사적 자본의 성숙을 앞질러버리는 조기독점 및 국가화로 나타났다.
이것은 한국의 공공부문이 서구에서와 같은 시장적 공공성마저도 시현하지 못하고 일찍부터 관료주의의 각종 폐해 속에 시달려왔던 역사적 배경이었다. 공기업에서 정부법인체에 이르기까지 한국의 공공부문이 그간 낙하산인사 시비와 정치자금 상납 시비 등 전근대적 스캔들로 얼룩졌던 이면에는 이러한 역사적 특수성이 작용했다고 할 수 있다. 그리하여 한국의 경제발전은 이미 시장경쟁논리만으로는 포괄할 수 없는 거대 규모의 생산단위 수준에 도달하였음에도 이를 사회적으로 관리할 공공 원리, 혹은 사회적 합의기제는 관료주의에 압도되어 정경유착의 온갖 폐해에 시달리고 있다.
이러한 특징은 공공부문 노동진영에도 일정하게 각인되었는데 특히 6,70년대의 고용불안정 속에서 저임시비에도 불구하고 상대적으로 안정적 지위를 누릴 수 있었던 한국의 공공부문 노동자들은 여타 사부문 노동진영에 비해 상대적으로 보수적 경향을 보였고 아래로부터의 이른바 민주노조 운동에서도 상대적으로 지체되는 경향을 보였다. 이 때문에 한국의 공공부문은 이중적 과제에 직면해 있다고 할 수 있다. 한편으로 공공성에 반하는 무차별적 시장주의에 맞서면서 다른 한편으로는 시장주의에도 못미치는 그 이전의 전근대적 관료주의와 전체주의에 맞서야 하기 때문이다.
그럼에도 불구하고 현정부의 공공부문 구조조정은 한국의 공공부문이 가지고 있는 역사적 특수성에 대한 천착없이 과도하게 시장논리에 의존함으로써 불필요한 사회경제적 비용을 유발하고 있다. 공기업민영화방침과 인원감축 외에는 퇴직금 누진제의 폐지와 같은 복리후생 저하 조치가 취해졌을 뿐 자율경영 책임경영의 강화는 거의 진전되지 않았으며 사외이사의 숫자도 늘었으나 정부가 사실상 임명권을 쥐고 있으므로 별로 효과가 없고 정부시스템도별로 달라지지 않았다는 평가이다. 불필요한 마찰로 노동부문의 참여와 협력에 기초한 생산적 노사관계는 기대하기 어려운 상황에서 근로조건만 악화시키고 있고 이 때문에 오히려 모처럼의 구조조정의 호기를 무산시키고 있다는 우려를 낳고 있다.
한국은 자원부존도가 낮고 그간의 수출위주 성장구조 속에서 수출품목이 철강, 반도체, 등 일부 품목에 편중되어 있어 국가정책의 자율성이 낮고 지속적 경제발전의 국내기반도 매우 취약하다. IMF구제금융사태에서 인상적으로 드러났거니와, 이러한 불균형은 우리 사회의 구조적 전환기에 과다한 정치사회적 비용을 치르게 하는 요인이 되고 있다. 따라서 우리는 현단계 구조조정의 중요한 내용으로서 정책의 자율성 제고와 내수기반의 확충이 강조되어야 한다고 본다. 시장개방과 투자유치 등 대외정책은 정책집행의 자율성이 전제되고 외국자본에 대한 통제의 가능성이 확보되는 데 비례해서 추진되고 진척되어 나가는 것이 바람직하다고 본다.
경제의 안정적 성장기반과 관련하여 한국의 사회안전망이 지극히 미흡하다는 것은 국내외 논자들이 다같이 우려하고 있는 바이다. 따라서 구조조정 과정에서 노동자를 비롯한 이해당사자간의 충분한 논의를 거쳐 고용조정이 필요하다고 합의된다면 먼저 실업기간의 생계대책과 재취업을 위한 훈련대책 등이 전제되어야 하며 그것은 비용 차원이 아니라 사회적 생산성 관리의 차원에서 일종의 사회적 투자로 인식되어야 한다. 금융적 축적의 불안정성이 증폭되고 있는 세계경제 속에서, 한국처럼 규모가 크지 않은 경제단위가 번영을 꾀하기 위해서는 국내 생산기반 및 내수기반의 안정적 확충이 필수불가결하고 고용안정은 곧 이러한 내수기반의 안정과 직결되기 때문에 더욱 그러하다.
더욱이 한국경제는 '대마불사'라는 시중의 속어나 '국민적 대기업'이라는 대기업마다의 슬로건이 시사하듯이, 이미 생산단위의 거대화가 고도로 진행되어서 비슷한 조건의 다수 생산자가 경쟁한다는 시장체제의 논리만으로는 감당할 수 없는 높은 수준의 생산력사회화(또는 이른바 세계화)에 도달해 있다. 따라서 이 거대한 경제력을 소수 대자본가나 특권관료가 아닌 국민 전체의 이익을 위해 조치하고 관리할 수 있는 새로운 사회적 조정기제가 요구되고 있다.
이는 정권이나 개별 기업 오너의 차원에서가 아니라 사회전체의 차원에서 효율적인 조정기제를 강구하는 것을 의미하고 그러한 효율을 위해서는 무엇보다도 이해당사자와 공중을 포함한 다수의 사회구성원이 의사결정에 동참하여 그에 따르는 성과를 공유하고 아울러 책임과 고통도 공유하는 투명하고 개방적인 논의장치가 요구된다.
Ⅲ. 세계 전력산업의 M&A 동향
전력산업은 '산업동력'이라는 말이 시사하듯이 모든 경제체제의 기반이 되는 대표적 기간산업이다. 전통적 산업과 첨단산업을 막론하고 전후방 산업연관효과가 크고 네트워크산업의 속성을 강하게 갖고 있으며 고도의 기술집약적 성격을 갖는다.
이런 특성 때문에 최근 세계의 전력산업은 세계경제의 개방화, 국제화 추세 속에서 구미 선진국 상호간 활발한 역내외 M&A를 경험하고 있다. 다른 한편으로 구미 선진국의 전력수급이 상대적으로 안정된 데 반해 에너지수요가 폭증하고 그에 따른 각종 인프라수요도 빠르게 증가하고 있는 아시아지역을 둘러싸고 선진국의 에너지독점대자본의 진출노력이 증대하고 있다.
미국의 경우 Public Service Colorado사와 텍사스주의 South-western Public Service사가 1996년 8월 합병함(12억달러 규모)으로써 미국내 25위(연 매출액 30억달러 규모)의 전력회사가 된 데 이어 1996년 10월 South Elictricity Industry(SEI)가 세계 제5위 IPP사업자인 홍콩 Hopewell Holdings사의 전력사업부문(CEPA사)을 27억달러에 인수하였다. 이로써 동 사는 기존의 미국, 영국, 중남미지역에 이어 중국과 동남아시장으로 진출함으로써 발전능력 560만kw의 세계 최대 IPP사업자가 되었다. 발전능력 157만kw로 미국내 제15위의 IPP사업자인 엔터지 파워사는 1996년 12월 영국의 London PLC 파워사를 21억달러에 매입하였고 이어 193만 kw로 세계 제12위의 IPP사업자인 사이스 에너지사는 일본의 마루베니사와 기존의 제휴관계를 확대하여 1997년 1월 2000년까지 총 20억달러의 신규 투자를 함께하기로 하였는데 이 중 50여건 700만 kw, 18억달러 규모의 발전사업을 아시아에서 전개하기로 하였다. 이들은 그 첫 사업으로 중국 河北성 唐山에 총 10만 kw 규모의 석탄화력발전소 2기를 건설하기로 했다. 그밖에 노스캐롤라이나의 Duke Power사는 다국적 정유업체인 Exon 및 중국의 華能집단공사와 함께 1996년 9월 중국 내에 발전소를 공동건설하여 공동운영하기로 하는 계약을 체결한 바 있다.
1999년 1월부터의 단계적인 전력시장 자유화에 합의한 바 있는 EU의 경우 프랑스 국영 전력회사 EDF와 독일 국영 전력회사 RWE는 1996년 12월 스위스 국내 발전의 13%을 차지하고 스위스 해외 전력거래의 45%를 차지하고 있는 스위스 Ethel사의 지분 20%씩을 각각 매수하였다. 또 세계 3위의 IPP 사업자로서 537만 kw를 생산하고 있는 영국의 Powergen은 독일 Siemens사와 함께 1996년 3월 인도네시아 동쟈바의 파이톤 석탄화력발전소 건설계약을 체결하였는데 이는 61만5천kw급 2기의 발전능력에 해당하는 것으로서 아시아의 최대의 IPP사업에 해당한다. 이들은 동 사업의 건설비 총액 17억 달러 중 파워젠 측이 35%를, 지멘스 측이 50%를 각각 합작투자하여 1999년부터 30년간 운영하기로 하였다. 파워젠은 이밖에도 1996년 4월 일본의 이도추(伊 忠)상사와 함께 호주 멜버른 근처의 야룬 석탄화력발전소(145만kw급)를 약 19억달러에 매입하여 공동운영하기로 하였다. 그밖에도 아시아의 발전관련 플랜트시장은 미국의 제너럴 일렉트릭사와 일본의 미쓰비시(三菱)사 등에 의해 과점되고 있다.
Ⅳ. 한전 민영화 논의의 경과
전력산업 구조개편에 관한 논의는 1970년대 후반에도 제기된 바 있었으나 1980년대 후반 '민간주도 경제로의 이행'이라는 화두가 등장하면서 1990년대 들어 본격화하였다. 1993년 12월 당시 정부는 '정부투자기관 경영평가위원회'를 통해 한전을 비롯하여 포철, 한국통신공사, 한국도로공사, 조폐공사 등을 경영진단 대상기관으로 선정하였다. 이에 따라 한국산업경제연구원, 안진회계법인, 삼일회계법인 등으로 구성된 경영진단반이 1994년 7월 - 1996년. 6월에 걸쳐 한전에 대한 경영진단을 실시하였다.
경영진단 결과, 한전이 공기업체제로서 급격한 수요증가에 효과적으로 대처하고 규모의 경제를 실현하여 국민경제 발전에 기여한 점, 특히 전기요금이 세계적으로 저렴한 수준임을 인정하면서도 지속적인 경영효율 개선의 여지가 있음을 지적하였다. 또 향후 20년간 고도성장의 가능성이 있으며 한전이 부실공기업이 아니라는 점, 한국의 지정학적 여건 상 전력이 비교역재라는 점, 그리고 경제력집중과 증권시장의 부담 등을 고려할 때 상당기간 공기업체제를 유지하면서 전력산업 구조개편을 추진하고 제1단계로부터 12년 정도가 소요되는 제4단계 이후 풀제도가 충분히 정착된 뒤 독립된 자회사의 민영화를 검토하는 것이 바람직하다는 의견을 제시하였다.
이후 1997년 6월3일 학계 및 연구기관, 관련 업계, 정부 측 위원 등 12인으로 전력산업구조개편위원회를 구성하여 1998년 12월까지 12차례의 위원회를 개최하여 구조개편의 기본방향을 논의하였다.
한편 기획예산위원회는 1998년 7월과 8월 공기업민영화 방침을 발표하면서 한전의 구조개편계획을 1998년 10월말까지 확정키로 하였는데, 1차로 정부지분의 5%를 매각하고 전력산업 구조개편안을 확정하여 발전설비 일부(안양·부천의 열병합발전소 및 화력발전소 2개소)를 1999년 중에 매각하기로 방침을 발표하였다. 이어서 2차 민영화 방안은 조직을 개편(9본부·사업단 30처·실에서 8본부·사업단25처실로 축소개편)하고 인력을 1998년의 39,454명에서 2001년까지 33.220명으로 본사 30%, 사업소 14.7%씩 각각 축소조정한다는 것이었다. 또 민간위탁을 대폭 확대하여 건설, 전산, 통신분야에 민간위탁을 추진하고 한일병원은 1999년에 의료법인화한 뒤 2001년 민영화하기로 하였다. 산업자원부는 이런 내용의 구조개편안을 가지고 영국의 Rothschild사의 검증(1998.9.9. - 1998.12.8.)과 당정협의(1998.11.13.)를 거쳐 1998년 공청회를 가진 뒤 1999년 1월 '전력산업 구조개편 방안'을 보고자료로 제출하였다. 이에 따르면, 단계별 구조개편안은 다음과 같다.
가. 발전경쟁단계(2000 - 2002년) : 발전소 분할 및 일부 매각, 배전부문의 분할·자회사화 및 매각.
나. 도매경쟁체제(2003 - 2008년) : 송배전 분리·지역별 배전자회사 설립 및 민영화, 송전망 개방 및 사용의 공정성 보장, 양방향 전력입찰시장 운용.
다. 소매경쟁단계(2009년 이후) : 배전망 개방, 배전부문의 지역독점 해소, 소비자의 공급자 선택.
이어 1999년 9월 한전 측은 한전을 6개 자회사로 분할한다는 방침을 발표하였다. 이에 따르면 현재 가동 중이거나 건설 중인 수·화력발전소 42개는 삼천포, 보령, 태안, 하동, 당진발전소 등 대형 석탄발전소를 주축으로 각각 평균 발전용량 770만 kW 내외의 5개의 자회사로 분할되고 원자력 발전무문은 별도의 자회사로 분리된다. 원자력부문은 안전관리문제와 국내 에너지 수급환경, 원전 기술개발, 신규 건설능력 등을 감안하여 단일회사로 두되 내부 경쟁력을 높이기 위해 4개 발전단지별 책임경영제를 시행한다고 발표하였다. 한전은 이어 이사회와 주주총회를 거쳐 자회사분할을 의결하고 '전력산업구조개편 촉진에 관란 법률'이 제정 되는대로 조속히 법인 설립등기를 마친다는 계획이다. 또 6개 자회사 가운데 1개사의 매각작업을 1999년 연말 내에 착수할 계획이었으나 법안이 보류되면서 유보되고 있다. 자회사 의 분리작업이 끝나면 현재 한전의 인력 3만5천명 중 46%인 1만6천여명이 발전회사로 넘어가고 62조원의 자산과 32조원의 부채 중에서 55%에 해당하는 자산 34조원과 부채 17조6천억원이 이관된다.
이상의 발전소배분의 기준과 관련하여 한전 측은 시장지배력이 행사되지 않도록 사용연료의 분산과 전원간 균형있는 구성을 배려하여 공정경쟁이 가능하게 하였고 독자적 기업경영이 가능하도록 기업성을 고려하였으며 특히 '향후 민영화에 대비하여 매각가치를 극대화할 수 있도록 하는 방안'을 종합적으로 고려하였다고 밝혔다.
그런데 한전의 외채 중에는 정부지분이 51%이하가 되거나 사업부문 매각, 분리 등의 경우 default(채무조기상환선언) 사유를 부대하고 있는 외채가 전체 약 99억 달러 중 2/3에 해당하는 67억달러 정도로 알려져 있다. 이와 관련하여 산자부는 정부의 지급보증 등을 내용으로하는 입법절차가 아직 확정되지는 않았으나 해외 채권단 설득작업 등이 상당 정도 진행되어 양해를 구해놓은 상태라고 말하고 있다.
이상에서 보듯이 한전의 구조개편은 이전부터 논의되어 온 바이지만 그 방향이 당장의 해외매각 및 민영화로 확정되는 것은 작년 기획예산위원회의 공기업민영화방침 이후인 것으로 보인다.
Ⅴ. 한전의 경영실태
한국의 전력산업은 1898년 한성전기(주)에서 시작하여 해방 전후까지 70-80여개의 전력회사가 소지역 독점체제를 유지해 왔는데 그 후 점차 통합되어 1960년에 이르면 조선전업(발전 및 송전), 경성전기(배전), 남선전기(배전)의 3개사 체제가 된다. 그러나 3개사의 분리운영에 따른 문제점으로 저조한 설비가동률과 과다한 전력손실, 낮은 노동생산성, 설비투자의 중복과 자금사정의 악화 등이 대두되면서 전력산업의 구조조정론이 등장하였다. 이에 따라 이들 3개사는 1961년 7월1일 전원개발을 촉진하고 전력산업을 합리적으로 운영한다는 목적 하에 한국전력주식회사로 통합되었다. 통합 후 한국전력주식회사는 중복된 인력의 정리, 자금계획의 일원화, 기술의 집중, 간접비 절감, 구매의 통제 등을 통한 경비절감, 규모의 경제로 경영개선 등의 효과를 거둘 수 있었으며 그 후 4차에 걸친 전원개발계획의 추진으로 국내 총 발전설비는 1961년의 367 MW에서 1988년 말 19,944 MW로 확대되었다.
한편 1967년 - 1968년에는 민간자본의 발전을 허가하여 동해전력, 호남화력, 경인에너지(이후의 한화에너지)가 신규 설립되었으나 그후 동해전력과 호남화력은 다시 한국전력주식회사에 통합되었다. 그러나 경제개발계획의 추진에 따른 전력수요 증가로 대대적인 설비투자가 요구되었으나 자기자본 조달능력이 부족하여 그 대부분을 외부 차입금에 의존하였다. 또 정부의 물가정책의 일환으로 불가피한 경비보상과 최소한의 배당금, 법정 적립금만을 고려한 수준에서 전기요금이 통제됨으로써 70년대 한국전력주식회사의 투자보수율은 적정 투자보수율인 9-12%에 크게 미달하는 것이었다.
더욱이 주식회사 하에서 민간주식에 대한 배당압력으로 이익금의 외부유출이 증가하고 자금의 사내유보가 제약을 받게 되자 한국전력주식회사는 1973년 '에너지위기' 이후 재무구조 개선을 위해 공사체제로의 전환을 모색하게 된다. 우선 정부는 1976년 12월31일 한전법을 개정하여 자산재평가제도를 개선, 포괄증자제도의 폐지를 추진하고 1977년부터 3년 동안 민간주 중 개인소유주를 매입하고 1981년까지 나머지 기관보유주도 매입하였다. 그리하여 민간주식의 매입과 여타 지분의 공탁금 소멸시효 10년이 끝나는 1982년에 한국전력공사(이하 한전)가 발족한다.
공사화되면서 정부지원자금의 외부유출이 방지되어 자금조달이 원활해지고 외부자금의 조달도 용이해져서 한전의 재무구조는 크게 개선되었으며 기술개발과 인력개발에 있어서도 경영효율을 제고할 수 있게 되었다. 정부는 여기서 더 나아가 공기업 경영에 민간부문의 경영자원을 활용하고자 1988년 공기업의 민영화방침을 발표하였다. 이는 공기업 민영화를 국민주 개발의 계기로 삼아 자본시장의 안정성을 높이고 국민복지기금을 확보운용하고자 하는 정책의 일환이었으나 다른 한편으로는 국민주에 대한 공금리 수준 이상의 배당 압력 등 전원개발자금 조달능력을 약화시키는 측면이 있었다.
그동안 한전은 1989년 8월 이후 국민주 방식의 매각 등을 거쳐 부분적인 민영화를 시도해 왔고 DR 발행방식의 해외매각 등을 통해 외국인 지분을 늘여왔다. 1999년 3월26일 정부지분 5%의 해외 DR 발행(약 7억5천만 달러)으로 현재 한전에 대한 정부 지분은 53%, 외국인 지분은 25%를 나타내고 있다.
현재 한국의 전력산업은 발전부문에서 한화(150만kW, 3.5%), 수자원공사 및 소수력발전사업자(100만1천kW, 2.3%)) 등이 한전과의 계약을 통해 도매전력을 공급하고 있지만 한전이 1998년 8월말 현재 한국의 전력 총생산 4,326만 kW 중 94.2%에 해당하는 4076만 kW를 점유하여 독점상태에 있고 다시 송전 및 배전부문을 수직통합형태로 운영하고 있다.
한전 자체의 경영평가에 따르면 한국의 전력산업을 대만 및 G7 국가들과 비교할 때 한국은 부하율, 이용율 등의 국제비교에서 각각 72.5%, 66.3%로 2위 대만의 65.4%, 63.7%를 앞지르고 있으며 노동생산성 비교에서도 6,822MWh/인으로서 2위 캐나다의 6,128MWh/인, 3위 일본의 5,280MWh/인을 각각 앞서고 있다. 반면 전기요금수준을 국제비교한 결과는 1998년 말을 기준으로 각국 화폐단위를 원화로 환산하고 한국의 1 kWh 당 요금 72.08원을 100으로 했을 때 대만 112, 미국 115, 프랑스 135, 영국 154, 일본 278의 수치를 각각 보이고 있어서 한국의 전기요금이 가장 싸다는 통계수치를 나타내고 있다. 그러나 한국개발연구원의 자료는 소득수준 및 물가수준을 감안한 전기요금의 실제부담 정도를 알아보기 위해 구매력평가를 기준으로 비교하고 있는데 이에 따르면 국내 요금은 일본보다는 싸지만 프랑스, 미국, 영국 및 OECD 평균보다는 높은 것으로 나타났다.
다음으로 최근의 용역연구 결과에 따르면, 1983년에서 1995년을 대상으로 한 이탈리아, 스페인, 대만, 일본 등과의 국별 비교에서 5개국 모두 규모의 불변경제상태에서 크게 벗어나 있지 않은 상태이나 일본과 이탈리아가 다소의 규모의 불경제를 보여주는 데 비해 한국은 규모의 경제를 여전히 나타내고 있다. 또 비용의 자본탄력성을 비교한 결과 5개국 모두 자본과다를 나타내나 이는 위에서도 지적한 비저장산업으로서의 전력산업의 특성에 기인하는 것으로서, 이 경우에도 일본은 공급예비율 확보에 중점을 두어 자본과다가 가장 심한 데 반해, 한국은 자본이용이 상대적으로 가장 최적화되어 있는 것으로 나타나 위의 한전 자체의 설비이용율을 비교한 통계결과와 일치하고 있다.
아울러 한국은 기술발전이 상대적으로 빨라서 평균비용 감소율이 연평균 -4.6%로서 5위 이탈리아의 -0.6%, 2위 일본의 -2.4%에 비해 매우 빠른 하락율을 나타냈다. 이 연구는 또 1986년 - 1995년의 기간 동안 한국, 미국, 일본, 대만, 이탈리아, 프랑스 등의 35개 전력회사를 대상으로 자본, 노동, 연료 등 총요소생산성을 국제비교하였던 바, 한전의 총요소생산성이 연평균 3.8%를 나타내어 4위를 기록하였다. 다만 1986년-1990년 간의 생산성 증가에 비해 1990-1995년 간의 총요소생산성은 급격히 둔화되고 있었는데 이는 연료생산성의 하락에 기인하는 것으로 보고 있다.
그러나 규모의 경제와 관련하여 에너지경제연구원의 자료는 발전부문의 규모의 경제가 최대 4 Gw를 넘지 않는다는 점, 그리고 규모의 경제는 기업 내에서 뿐만 아니라 시장에서의 수평적 통합에서도 발생한다는 점, 최근 소형 발전기술의 발달로 규모의 경제가 달라지고 있는 점 등을 근거로 특히 한전의 발전부문은 이미 규모의 경제를 상실했다고 주장한다.
한전의 노동생산성에 대해서 먼저 산업자원부는 1996년을 기준으로 한 한전의 노동생산성을 100으로 했을 때 동경전력 89.7, 미국 74.6, 대만 63.7 등으로 나타나 한전의 노동생산성이 가장 높다고 평가하고 다만 자회사 인력의 증가로 인하여 이를 인력을 포함하는 경우의 노동생산성은 선진국 수준과 비슷해진다고 보고하고 있다. 한·일간 비교연구에 따르면 종업원 1인당 판매전력량을 기준으로 했을 때 1995년 현재 한국의 노동생산성(5,370 Mwh)이 일본의 10개 전력회사(오끼나와 포함)의 평균치(5,119 Mwh)보다 높은 것으로 나타났다. 다만 또다른 용역연구는 한전의 노동생산성을 G7 국가의 35개 전력회사와 비교했을 때 약 20위 수준으로 현황은 낮지만 노동생산성 성장률이 3위로 매우 빨리 성장하고 있었다고 보고한다. 반면 또다른 연구는 발전설비 1MW당 종업원 수를 국제비교한 결과 한전의 1.14(1994년), 0.94(1995년)에 비해 동경전력이 0.84(1995.3), 대만 1.06(1994), 미국 0.67 등으로 나타나 한전의 조직이 비대하다고 지적한다.
이상에서 보듯이 한전의 경영성과에 대한 평가는 항목 별로 다소간 엇갈리고 있지만 구조개편의 방향으로서 해외 분할 매각 및 민영화를 지지하는 쪽이나 반대하는 쪽이나 한전이 국내외 여타 공·사기업에 비해 상대적으로 부실기업이 아니라는 데는 대체로 의견이 비슷하다고 보아도 좋을 듯하다. 다만 한전의 경영구조 상의 문제점으로 양쪽이 다같이 지적하고 있는 것은 의사결정의 관료적 경직성, 정치권의 당략적 개입 등으로 인하여 경영의 자율성이 확보되어 있지 못하다는 점이다.
한편 한전 측은 최근 민영화가 필요한 이유로서 새로이 부채비율의 증가를 들고 있다. 이에 따르면 정책적인 전기요금 규제로 한전의 대외차입금이 급증하고 있어서 2008년 말 한전의 부채비율은 253%에 이르리라는 것이다. 한전의 부채비율은 1996년까지 대체로 110%대에 머물러왔다가 외환위기 이후 170%대로 급등하였으나 1999말 현재 111.5%를 나타내고 있다.
이러한 주장에 대해서는 2000년 8월 말 현재 한전의 부채비율이 98.1%라는 점, 한전의 당기 순이익이 98년 1조1,017억원, 99년 1조4,679억원, 2000년 상반기 1조1,433억원으로 매년 들어나는 추세인 점을 들어 민영화를 위한 억지주장이라는 반론이 있다.
이에 따르면 한전은 정부의 공기업 평가에서 매출액, 영업이익률, 종업원 1인당 매출생산성 등 생산성 분야와 적정 부채비율 분야에서 A+를 획득하였고 99년 국제기준 자산건전성 평가기준에서 시중은행으로부터 17개 업체 중 가장 건실한 기업으로 평가받았다. 그밖에 KEDO의 원전 건설 외에도 96년 필리핀 말라야 화력발전소의 건설·운영업자로 선정된 바 있고 대만 마일리아오 화력발전소에 기술인력을 파견하고 있는 등 기술력에서도 세계적으로 높은 평가를 받고 있어서 부채를 감당할 수 없기 때문에 민영화해야 한다는 주장은 억지라는 것이다.
또 한전의 차입금이 많아진 것은 96년도의 10조원 증가가 주요 원인으로 최근 그 증가속도가 둔화되고 있으며, 전기요금 동결을 전제로 향후 한전의 투자재원 조달이 어려울 것이라는 주장은 옳지 않다는 반박이 있다.
Ⅵ. 전력산업 구조개편에 관한 기존 연구 검토
90년대 들어 한국 전력산업의 생산성 및 경영현황과 구조개선의 방향에 대한 대표적인 연구는 각각 통산부(현재의 산자부)와 한전 자체의 용역에 의하여 이루어졌다. 특히 통산부의 용역에 의한 연구는 1994년 7월부터 1996년 6월까지 3년여에 걸쳐 방대한 실증조사를 토대로하여 결론을 도출하였다. 이 연구는 한국산업경제연구원을 주계약자로, 삼일회계법인과 안진회계법인을 각각 부계약자로하여 실시되었는데 경영효율과 재무·인사관리 분야를 후자가, 기타 전체적 총괄과 정책방향 정리 등은 주로 후자가 담당하여 연구를 진행하였다.
한전의 용역에 의한 연구는 1997년 6월부터 1998년 7월까지 1년여에 걸쳐 이루어졌으며 서울대학교 기초전력공학공동연구소가 담당하였다. 서울대학교 김태유교수를 연구책임자로하여 그밖에 동 연구소 교수 3인과 박사 4인을 연구원으로, 동 연구소 대학원생 7명을 연구보조원으로하여 방대한 계량작업을 거쳐 결론을 제출하고 있다.
최근에는 한국전력공사 측의 발주에 의해 에너지경제연구원이 연구수행기관이 되어 1999년 말부터 약 8개월여에 걸쳐 15명의 교수 및 박사 연구진을 구성하여 수행한 연구결과가 2000년 7월 최종보고서를 제출하였다. 이하에서는 개별 연구자들의 논문 외에 주로 이들 연구를 중심으로 전력산업 구조개편을 둘러싼 기존의 논의를 살펴보고 이들 기존 연구에 근거할 때 현재 진행 중인 한전의 분할민영화안이 타당한 것인지 검토하도록 한다.
그밖에 한전의 발주에 따라 산업연구원이 수행하던 또다른 용역연구("전력산업 구조개편이 고용관계에 미치는 영향")는 최근 계약중단 사태를 빚어 중간발표 자료가 나와있는 상태이지만 최종 보고서가 아니어서 필요에 따라 인용하는 데 그치도록 한다.
(1) 1996.6, 한국산업경제연구원 외 삼일회계법인, 안진회계법인, '한국전력공사 경영진단'
이 연구는 대체로 공익성 면에서도 수익성 면에서도 한전의 경영성적이 우수했음을 인정하면서 한전의 경영효율을 저해하는 요소로서 관료주의적 경직성을 가장 많이 우려하고 있다. 선진국의 민영화 경험을 평가하는 데 있어서도 기본적으로 신중하고 유보적인 태도를 보인다. 따라서 이 연구는 결론부분에서 세계은행이 고용한 자문팀의 연구결과(1993)를 원용하면서 다음과 같이 밝히고 있다.
"세계은행이 시사하는 바와 같이 공기업체제로 있으면서 경영개선이 불가능한 것은 아니다... 즉 민영화가 경쟁도입에 필수적인 것은 아니다. 또한 지금처럼 여러 공기업들의 민영화가 동시에 계획되고 있는 상황에서 한전의 민영화까지 당장 추진된다면 증권시장에도 부담을 줄 수 있고 경제력 집중문제도 악화시킬 수 있다.
이 연구는 다시 한국경제가 향후 20년간은 고도성장을 유지할 가능성이 있으며 에너지소비의 고급화 및 정보화의 진행 등으로 '10년을 넘는 상당기간 동안' 전력수요가 경제성장을 웃도는 성장세를 보일 것으로 전망하면서,
"이와 같은 경제 전반의 성장여건을 감안할 때 한국의 전력산업은 기본적인 수요감퇴로 산업합리화의 대상이 되고 그 결과 공기업으로서의 존재의의가 상실되어 매각처분되어야 하는 독점산업이 아닌 것은 분명하다. 오히려 한국의 전력산업은 지속적인 수요증대가 예상되는 성장산업이다. 또한 한국경제의 지정학적 위치 때문에 전기는 상당기간 비교역재로 남을 수 밖에 없다..."
이에 따라 이 연구는 이러한 비교역재를 생산하는 독점산업의 민영화는 여타의 민영화문제와는 다른 다른 각도에서 분석되지 않으면 안된다고 주장하고 있다. 특히 이 연구는 3년여에 걸친 방대한 연구를 정리하면서 민영화방안에 대하여 다음과 같은 입장을 밝히고 있다.
"공기업 민영화의 본질이 기업경영을 민간부문이 담당함으로써 경쟁을 통한 경제적 효율성의 증진에 있음을 감안할 때 단순한 정부소유 주식의 민간소유로의 소유이전이라는 시각보다 기업지배(corporate governance)의 주체이전이라는 시각에서 민영화의 내용과 일정을 논의해야 할 것이다."
이상으로부터 이 연구는 민영화보다 관료주의적 비효율 등이 구조개편의 핵심이라는 결론과 함께 다음과 같이 4단계에 걸친 구조개편안을 제시하고 있다.
1단계 : 1999년 - 2003년 : 사업부 별 독립채산제 실시
2단계 : 2004년 - 2008년 : 사업부를 한전 자회사형태로 분리
3단계 : 2008년 - 2010년 : 도매시장 경쟁도입
4단계 : 2010년 이후 : pool제도가 완비되면 자회사형태로 분리운영한 영업단위에 대해 민영화 검토
그러나 이 연구는 "경영자율성의 저해요인이 제거되지 않는 한 4단계 구조개편도 큰 효과를 발휘하지 못할 것"이라고 덧붙이고 있다.
이 연구의 진행과정에서 당시의 재경원 및 통산부 관계자·학계 전문가 등으로 구성된 한전 경영진단반은 '경영상태 진단부문은 공기업을 전제로, 구조진단부문은 민영화를 전제로 분석하고 있다'면서 연구의 중점을 전력산업 민영화 여부 및 구조개편 방안에 두도록 요구한 바 있다. 이어 용역연구의 최종 결과에 대해 당시의 통상산업부가 내린 평가 역시 민영화가 대안이 아니라는 것이었다. 당시의 평가는 전력산업의 규모의 경제성은 산업전체로는 아직 존재하지만 발전부문만을 볼 때는 자연독점성을 인정하기 어렵다고 하면서도 다음과 같이 평가하고 있다.
"부실공기업이 아니고 재화가 비교역재라는 특성을 가지므로 당장 민영화가 시급한 것은 아니라는 지적은 타당함. 그러나 공기업의 효율성 개선노력이 한계에 부닥칠 수 밖에 없기 때문에 궁극적으로는 민영화를 목표로 해야 한다는 주장은 민영화의 효과를 무조건 긍정적으로만 본 주장이라고 생각됨".
또한 민영화의 타당성을 검토하기 위해서는 소유권의 변화를 통해 얻을 수 있는 경제적 효과와 경쟁체제를 도입함으로써 얻을 수 있는 효과를 명확히 구분하여 평가하는 작업이 필요하지만 동 연구가 민영화와 경쟁도입이 동시에 이루어지는 것으로 잘못 가정하고 있다고 지적하면서 특히 소유권의 변화가 가져올 효율성 증대여부나 사회적 파급효과를 분리하여 분석할 필요가 있다고 평가하고 있다. 이러한 평가는 후술하는 최근의 민영화보고서(2000.7)에도 마찬가지로 적용될 수 있는 평가이다.
(2) 1997.6.-1998.7. 김태유 외 서울대학교 기초전력공학공동연구소 '국내 전력산업의 경쟁력 국제비교 및 향상방안에 관한 연구'
이 연구는 전력산업과 같은 공익산업의 경우 경쟁력분석에서 핵심개념은 생산성임에 주목하여 한전의 생산성을 전력회사 간 및 국가 간 국제비교를 통하여 분석하고 있다. 특히 정책적으로 중요한 시사점을 가진 사항이기 때문에 최근의 이론적 발전추세와 현실적 적용가능성을 고려하여 최대한 다양한 분석방법을 동원하였음을 밝히고 있다. 그 결과 한전은 세계 주요 35개 전력회사 중 생산성 수준 4위, 생산성 성장률 4위를 기록할 만큼 경영성과가 높았다고 인정하고 전력회사의 소유권(민영/국영), 산업구조(경쟁/독점)는 생산성성과와 직접적인 상관관계가 없었다고 밝혔다. 따라서 향후 전력산업의 생산성과 경쟁력을 높이기 위해서는 소유권이나 산업구조와 같은 거시정책보다 강화된 수요관리, 중장기 수급정책 및 투자정책의 최적화, 송배전 손실율의 최소화 등 기술적·경영적 요소와 함께 관련된 사항을 집중적으로 관리하는 미시적 정책이 효과적일 것이라고 제안하고 있다.
무엇보다도 이 연구는 전력이 대체재가 거의 없는 필수재로서 핵심적 동력원이라는 점, 전후방연관효과를 통한 국가경제적 중요성이 다른 어느 산업에 비해서도 크다는 점에서 다음과 같이 강조하고 있다.
"전력산업에 대한 구조조정 논의는 재화의 특수성과 국가경제적 중요성을 감안할 때, 경제 내 모든 부문이 변화하고 있으므로 전력산업도 예외일 수 없다거나, 외국의 전력산업이 구조조정된 선례가 있으므로 추종하면 된다는 식의 단선적인 접근으로 해결될 문제가 아니라고 할 것이다."
(3) 2000.7. 에너지경제연구원, "전력산업 민영화 연구" 최종보고서
이 보고서는 한국전력공사 측의 발주에 의해 에너지경제연구원이 연구수행기관이 되어 1999년 말부터 약 8개월여에 걸쳐 15명의 교수 및 박사 연구진을 구성하여 수행한 연구결과로서, 전력산업구조개편의 방향을 민영화로 전제한 위에서 그에 따르는 세부적인 문제들을 다루고 있다.
그러나 이 연구는 결정적으로 중요한 문제들, 예컨대 재벌의 참여나 외국인 참여의 문제, 디폴트 문제 등에 대해 구체적 검토없이 민영화를 낙관하고 있어서 효율개선의 전제도 마련해 놓지 않고 민영화의 세부지침만 서두르고 있는 것은 아닌가 우려된다. 그밖에도 기간산업으로서 전력산업이 차지하고 있는 위치로 보아 한국경제를 둘러싸고 있는 세계경제적 상황, 민영화가 국민경제에 끼칠 전후방 연방효과 분석 등이 빠져있고 원전에 대해서도 '안전성이 확보되면 민영화에 포함시켜야' 된다는 서술 뿐이어서 최근 국내외에서 원전을 둘러싸고 비등하고 있는 여론에 대한 고려를 결여하고 있다. 이를 쟁점 별로 살펴보도록 하자.
① '민영화=경쟁도입'이 아니다.
먼저 이 보고서는 전력산업 민영화의 목적을 효율성 제고에 두고 있다. "전력산업의 민영화는 그 첫단계에서 발전부문의 경쟁을 활성화하여 전력산업의 경쟁력을 제고시키는 것을 단계적인 목표로 하고 있다. 모든 발전부문이 공기업으로 남아있게 되면 아무래도 원할한 경쟁이 진행될 수 없을 것으로 판단되기 때문"이라는 것이다.
여기에는 민영화(해외매각 포함)=경쟁도입=효율이라는 등식이 전제되어 있다. 그러나 동 보고서가 제시하는 대로 원전을 제외한 5개사로 한전의 발전부문을 분할민영화한다 하더라도 한전의 규모 상 이를 인수(경영권장악)할 자금능력을 가진 주체는 해외의 전력·에너지독점자본이거나 재벌( 및 재벌과 해외자본의 컨소시엄) 뿐이다. 따라서 민영화는 경쟁의 도입이 아니라 국제독점이나 민간독점(재벌의 비대화)의 도입이 되는 셈이다. 이 점은 동 보고서도 뒤에서 스스로 인정하고 있는 바이다.
"...재벌이 금융자본을 마음대로 쓰면서 무분별하게 사업을 확장하는 방편이 일환으로 발전사업에 참여하는 경우 전력산업 구조개편과 민영화가 의도하는 효율성의 증진과 경쟁력의 향상은 이루어지지 않을 것이기 때문이다.
그러나 또한편으로 생각한다면 재벌을 배제한 채로 발전부문의 민영화를 시도하는 것은 어려울 것으로 생각된다. 왜냐하면 발전자회사가 1개사 당 자산규모가 약 3.2조원, 5개사 총 16조원의 규모로서 재벌기업을 배제할 경우 현실적으로 발전자회사를 인수할 수 있을 만한 국내기업은 별로 없기 때문이다. 따라서 국내 재벌을 배제하는 경우 발전자회사는 대부분 외국기업에게로 인수될 가능성이 높아질 것으로 보인다."
② 결국 한전의 분할민영화안은 해외매각안(=국제독점자본의 전력산업지배)이다.
그리하여 동 보고서는 우리의 외국인투자액이 다른 나라에 비해 매우 낮으며 외자 유입액 대비 배당금 및 송금액 비중도 낮다는 것을 표와 수치를 동원하여 제시하면서 외국인참여의 장점을 서술하고 있다. 이 보고서는 분할매각의 방식으로 공모주매각방식이 투명성에도 불구하고 민영화일정을 장기화할 우려가 있다는 점에서 경영권매각, 즉 직접매각 방식을 권고하면서 이에 앞서 증시에서의 공모주매각을 병행할 것을 권고하고 있다. 그렇다면 결국 분할민영화의 핵심내용은 경영권의 해외이전, 곧 해외 분할매각이며 경쟁의 도입이 아니라 국제독점자본의 진출인 셈이다.
③ 규제비용 과다의 문제
동 보고서는 또 분할 매각에 의해 경쟁이 도입된다는 점에 대해서도 원전이 공기업으로 남아있는 데다가 처음 민영화된 자회사의 전력수급계약을 보장해 줘야 한다는 현실적 요구 등을 감안할 때 경쟁환경의 조성이 어렵다는 점을 스스로 인정하고 있다. 후술하는 연대채무도 한전과 자회사를 공동의 이해로 묶어 한전을 중심으로 한 담합 등 불공정행위의 가능성이 있어 자가용 발전설비 보유자, 신규 발전사업자 및 기존의 민자발전사업자가 전력풀시장의 경쟁에서 불리할 수 있다는 점을 지적하고 있다.
그 점이 아니라 하더라도 평균 자산규모가 3조원이 넘는 5개의 거대 발전회사 간 이른바 '경쟁'은 동 보고서가 민영화의 목표로 삼고 있는 '효율적 경쟁'이기보다 담합을 통한 사회적 비용의 상승, 그 규제를 위한 또다른 규제비용의 상승을 초래하는 비효율적 담합일 가능성이 훨씬 더 높지 않을까 우려된다. 이는 이른바 유효경쟁의 개념에도 크게 미달하는 것이기 때문이다.
④ 대폴트와 연대채무 문제
최근 대우차 해외매각의 실패를 계기로 우리의 해외매각 노우하우에 대해 심각한 우려가 제기되고 있는데 동 보고서는 한전의 분할 민영화에 따르는 연대채무 및 디폴트문제에 대해서 스스로 여러 가지 우려를 제기해놓고도 막상 결론에서는 외국 채권단의 양해나 동의만으로 이 문제를 처리하고 있다.
한전의 발전자회사 분할은 자회사 설립방식을 취하지 않고 물적 분할방식을 택할 방침인데 이 경우 한전과 이들 자회사는 서로의 부채에 대하여 상법 상의 연대채무를 지게 된다(상법 제530조 9항). 1999년 12월 말 현재 연대채무 대상은 국내외 차입금 총 24조 7,121억원이며 이 중 7조 9,522억원이 국외차입금이다. 경영 수익을 목적으로 하는 전략적 투자자의 경우 연대채무로 인하여 자산가치보다 훨씬 큰 우발채무를 질 수 있기 때문에 자회사의 기업가치를 할인하게 된다. 동 보고서에 따르면 국제투자은행과 국제적 투자가는 연대채무가 해결되기 전에는 민영화가 불가능하며 따라서 차입금 조달도 쉽지 않으리라는 검토의견을 제시하고 있다.
디폴트(default)는 한전의 기존 해외 채권자들이 한전의 영업 및 재무상황에 중요한 변화가 생겼을 때 일시에 원금의 상환을 요구할 수 있는 권리를 말하는데 현재의 민영화방침에 따르면 디폴트와 관련된 해외차입부채는 모두 한전에 귀속시키고 국내차입 부채만을 자회사에 배분한다는 계획이다.
해외부채 중 유로본드의 차입계약은 한전의 분할을 디폴트 요건으로 볼 수 있어서 이들 유로본드채권자에 대해 한전은 1999년 9월 - 10월 중 유럽, 미국, 일본, 싱가폴 등지를 돌며 수차례의 기업설명회와 해외채권자설명회를 개최한 바 있다. 동 보고서는 이 과정에서 동의를 구했다는 점을 들어 "이미 민영화에 대한 동의를 받은 것으로 간주할 수 있다"고 말하는데 설명회와 동의만으로 차후의 사태를 보장할 수 있을지 우려된다. 또한 그러한 동의에 어떤 조건이 부대해 있는 것은 아닌지도 우려하지 않을 수 없다.
한편 최근 한전 측은 노사합동토론회 발표자료에서 해외채무의 디폴트문제가 해소되었다고 밝힌 바 있다. 이에 따르면 해외 총차입금 70.1억 달러 중 유로본드는 8.2억 달러로서 채권자결의를 통해 구조개편에 대한 포괄적 동의를 획득했으며 양키본드(34.9억달러), 사무라이본드(12.3억 달러), 전환사채(2.9억 달러), 차관(11.8억 달러) 등 56.1억 달러에 대하여는 채권자 대상 설명회를 통해 발전자회사 분리까지 양해를 획득했다는 것이다. 또 99.1.21. 이후 발행한 양키·사무라이본드(5.8억 달러)에 대해서는 구조개편 동의조항을 반영하여 발행하였다고 한다.
⑤ 노동자-노동조합 배제적인 구조개편
동 보고서는 한전의 분할민영화에 따른 이해당사자 별 고려에서 한전 인력 35,000명 중 약 46%인 16,000명(주로 발전부문 노동자)이 발전자회사로 자리를 옮길 것으로 전망하면서 이들에 대한 배려를 3쪽에 걸쳐 약술하고 있다. 이에 따르면 이들에 대해 우리사주조합의 기금출연, 전직 위로금을 검토할 수 있는데 고용승계에 대해서는 현재의 입법예고안에 고용승계가 명시되어 있지만, "민영화 이후 발전자회사의 경영권을 갖게 된 새로운 경영층이 그 종업원을 상대로 맺는 새로운 고용계약은 전적으로 민영화된 회사와 종업원의 당사자 간이 문제라고 볼 수 있으므로 별도로 명시하는 것은 무의미하다"고 말한다. 다만 우리나라 전력수요가 매년 7-8%의 증가세를 보이고 있고 2015년까지는 발전설비가 2배 가까이 늘어나게 되므로 "금융 및 다른 산업부문과는 달리 전력산업의 경우 고용의 안정성은 큰 문제로 제기되지 않을 것"으로 전망하고 있다.
특히 노조에 대해서 동 보고서는 자회사 분할에 따른 단위노조로의 분할로 노조의 위상이 저하될 것으로 예상하여 구조개편에 반대하는 것으로 이해하고 있다. 그리고 그 대책으로서 민영화추진에 관한 노사협의체 구성을 권고하고 있다.
이상에서 동 보고서는 고용승계에 대한 불확실한 전망과 노조에 대한 일방적 추측 뿐 구조개편과정에서 종업원과 노동조합의 참여에 대한 고려는 매우 소극적이다.
Ⅶ. 한전 분할민영화방안의 문제점
그간 한전을 민영화해야 하는 이유에 대해서 당국은 여러차례 설명을 번복해 왔다. 처음 외자 유치의 필요성을 이야기하다가 외환위기의 급한 고비를 넘긴 작년 하반기 이후에는 세계적 추세를, 최근들어서는 한전의 경영부실을 이야기하고 있다. 1999년 1월의 보고서에서 산자부는 전력산업의 구조개편 이유를 다음과 같이 제시하고 있다.
첫째, 전력산업에서 규모의 경제성 감소
둘째, 비교대상·경쟁대상의 부재로 생산성 향상과 경영효율화에 대한 자극이 부족
셋째, 국내경제 전반에 시장경제원리의 도입(특히 IMF 경제위기 이후)
넷째, 최근 소용량발전기의 개발 등으로 민간의 전력사업 참여여건이 조성되고 OECD, IBRD, APEC 등 국제기구를 중심으로 각국의 전력산업구조개편을 촉구하는 등 대외 여건의 변화.
특히 대외여건의 변화와 관련하여 정부가 제시하는 구조개편의 이유에는,
- 'OECD 규제개혁 프로그램의 일환으로 회원국 상호 간의 전력 등 공익산업 규제내용 및 구조개편상황 점검'
- 'IBRD 차관공여의 조건으로 전력 통신 가스 등 공익서비스분야의 구조개편을 요구'
- APEC 에너지 실무그룹에서 회원국 간 상호 투자여건 조성을 위해 각국의 전력산업 구조개편을 독려
등이 제시되어 있어 현 정부가 한전의 해외 분할매각을 서두르는 배경에 국제기구를 앞세운 외국자본과 현 정부 간에 모종의 압력 혹은 교감이 작용하고 있는 것이 아니냐는 의혹을 낳고 있다.
무엇보다도 한전이 발표한 자회사분리방안은 그간 산자부 및 한전이 스스로 용역을 주어 정리한 기존의 대표적인 연구 결과들과 그 내용이 크게 다른 것이다. 어떤 근거로 스스로의 기존의 논의결과와 크게 다른 이번의 분할·민영화안을 확정케 되었는지 그 의사결정과정과 논거가 명확하게 설명되지 않고 있다. '왜 민영화를 제안하는가' 하는 근거설명을 생략한 채 외부환경, 즉 외국의 추세를 내세워 민영화의 당위성을 선험적으로 제시한 다음 민영화를 위한 준비작업으로 무엇을 어떻게 할 것인가를 서술하고 있다. 그러다보니 경영기율과 노동기율의 이완 등 효율개선의 여지는 있지만 대부분의 연구가 한전의 경영실태가 상대적으로 양호하며 당장 팔아치워야 할 부실공기업은 아니라고 하는데도 불구하고, 전문경영인 영입과 정치권과의 고리 근절, 책임경영 확립 등 우리 내부의 개선책은 찾아보지도 않고 '향후의 경쟁력을 위해' '외국의 추세를 따라' 민영화(즉 해외매각)해야 한다는, 다분히 자기모순적인 설명을 하고 있다.
뿐만 아니라 "민영화=경쟁도입=효율증진"이라는 도식도 문제다. 평균 자산규모가 3조원이 넘는 발전 자회사를 인수할 수 있는 능력이 있는 주체는 재벌(컨소시엄)이나 해외 대자본 밖에 없다. 또 이들 5개의 거대 발전회사 간 이른바 '경쟁'은 민영화가 목표로 삼는 '효율적 경쟁'이기보다 담합을 통한 사회적 비용의 상승, 그 규제를 위한 또다른 규제비용의 상승을 초래할 가능성이 대단히 높다. 따라서 민영화하면 경쟁이 도입되고 효율이 증대하며 그것이 세계적 추세이므로 해야한다는 당국의 논리는 한전과 같이 전후방연관효과가 엄청나게 크고 국민경제에 미치는 영향이 큰 기간산업을 해외에 매각하면서 극히 빈약한 논리다.
또 세계적 추세라지만 전력산업은 지리적 조건과 경제발전단계 등 자국의 특수성에 더많이 좌우되는 산업이다. 한국의 경제성장률은 향후 20여년간 고도성장(연평균 8-9%)단계, 전력산업 성장률도 선진국의 연평균 2-3%에 비해 한국은 지난 10여년간 평균 10%를 상회해 온 성장산업이다.
그간 한전의 신용도는 국내 공사기업을 막론해 최상위이어서 차입 시 우대금리를 적용받아 왔으며 현재의 부채구조도 대개는 장기저리부채이다. 한반도의 지정학적 위치도 좀더 충분히 고려되어야 할 것이다. 한 번 분할매각을 결정하기는 쉬워도 그것을 다시 공공의 이름으로 통합하기는 훨씬 어려울 것이다. 특히 외국자본이 개입되면 더욱 그러할 것이다.
또 민영화론에서 모범적으로 열거하는 외국의 사례는 영국까지도 포함하여 그 성패를 둘러싸고 이견이 팽팽히 맞서고 있다. 따라서 한국 전력산업의 낮은 연료자급도를 별도로 하더라도, 외국이 전력산업을 민영화했다는 것이 그자체로 민영화를 정당화시키는 근거가 될 수는 없다. 특히 나라마다 양상이 달라서 수직통합 공기업을 해체하면서 동시에 매각을 진행하는 사례는 영국, 호주 외에 찾아보기 힘들다는 반론이 제기되고 있다.
이에 따르면 1990년대 전기요금 하락은 세계적으로 공통된 현상이었으며 민영화 후 영국의 전력요금이 18.4% 인하되었다는 당국의 주장은 연료비용 하락(평균 20%)이라든자 인원감축(1/3수준으로 감축), 송전요금 인하(32%) 등 원가하락 요인도 제대로 반영되지 않은 것으로서 기존의 공기업체제였다면 16% 더 인하되었으리라는 점을 간과하고 있다는 것이다. 또 캘리포니아의 경우는 주정부가 1997년 12월 말 150억 달러의 채권을 발행하여 이를 재원으로 1998년 1월 경쟁체제를 도입하면서 일률적으로 10% 인하해 준 것이라고 지적하고 있다. 오히려 경쟁도입 2년 만에 전기요금이 급상승하여 2000년 6월 현재 도매가격이 1년 전에 비해 5배 상승하고 샌디에고시의 소매가격은 4개월만에 4.2배 상승하였는데 미국의 주요 언론들은 구조개편이 그 원인이라고 분석하고 있다는 것이다.
분할민영화를 했던 나라들에서 다시 자연발생적으로 가격담합이나 독과점화가 진행되고 있는 상황도 유념해야 한다. 일례로, 민영화 후 영국의 발전시장을 과점하고 있는 National Power와 PowerGen의 가격담합을 들 수 있다. 영국은 1990년 발전분야에서 중앙전력국(CEGB)을 해체하여 내셔널 파워 등 3개사로, 배전분야는 종래의 12지역 배전국을 인계하여 이스턴 일렉트릭 등 12개 지역회사가, 송전분야에서는 12개 배전회사가 공동소유하는 내셔널그리드사가 각각 등장하였으나 정부가 1995년 초 전력업계 간 매수규제를 철폐하자 발전·배전부문 간 수직통합을 겨냥한 발전회사, 공익사업수평통합을 노린 水道회사 및 미국 전력회사 등이 활발한 제휴활동을 전개하여 8개 배전회사를 상대로 매수·합병이 전개 중이며, 그밖에도 각국 독과점 대기업 간 국제합병이 활발하게 진행되고 있다.
그밖에 민영화론자들은 경쟁체제 도입으로 값싸고 안정적인 전기공급이 가능하다고 주장하지만 일단 투자보수율의 보장 등으로 가격은 오를 것이라는 견해가 지배적이다. 한전의 1999년 투보율은 4.5%였고 한전 측이 제시하는 적정 투보율이 9%인데 반해 그간 외국자본은 18%의 투보율 보장을 요구한 예도 있었다고 한다.
영국의 경우 발전시장 과점업체인 National Power와 PowerGen이 1993.4. 전년대비 30%를 넘는 전기요금인상을 단행하자 전력국장이 독과점위원회에 제소하겠다고 반발하여 1994년 이후 2년간 연평균 7.4% 인하하기로 합의한 예가 있다. 즉 경쟁의 결과가 아니라 규제당국의 직접적 개입에 의한 가격인하였던 것이다.
최근 한전 측은 전기요금 현실화문제는 구조개편과 무관하다면서 1981년 이후 소비자물가는 142.4% 인상되었으나 전기요금은 1.8% 인하되었다는 수치를 제시하고 있다. 이것은 앞서 밝힌대로 해외 DR발행 과정 등에서 외국자본에게 이미 추후의 전기요금 인상을 약속한 데 따른 것으로 보인다. 그러면서도 한전 측은 경쟁효과에 따라 현행 요금의 현실화를 위한 인상폭을 줄이는 효과가 기대된다면서 2009년까지 단계적으로 11%의 인하요인이 발생하리라고 말한다.
Ⅷ. 결론 : 공공부문의 효율과 바람직한 구조조정
한국사회에서는 정치경제 등 사회 각 영역에 여전히 남아 있는 전근대성이 특권적 관료주의와 결합하여 혈연, 지연, 학연 등을 매개로 이른바 '연고주의적 지배집단'을 형성하고 있기 때문에 때때로 근대적 시장원리에 의한 처방은 특권 관료를 중심으로 한 연고집단의 지배에 비해 선진적 합리성을 담보할 수도 있다. 한국에서 신자유주의적 시장원리는 한국자본주의가 여전히 안고 있는 이 전근대적 각인으로 인하여 일정한 설득력을 얻고 있는 것으로 보인다.
그간 한국 공공부문의 경영진은 퇴임관료나 퇴역장성의 낙하산식 부임으로 충원되거나 관련 부처의 인사적체나 승진적체를 해소하는 방편으로 충원되는 경우가 많아서 전문경영인이라기보다 수구관료의 성격이 강하였다. 그리하여 사기업과 마찬가지로 비주력 계열사를 무리하게 확장하는 등 본래의 공공성과는 거리가 먼 행태가 적지 않았다. 또 한국의 공기업은 '역대 정권의 정치자금줄'이라는 지적을 들을 만큼 정치비리에 깊이 연관되어 있었으며 이른바 '권력형 비리'로 구속되거나 물러난 공기업 사장이 적지 않았던 것은 이를 반증한다. 공기업의 경영혁신을 포함하여 공공부문의 구조조정은 한국 사회 전반에 누적된 이러한 정치경제적 모순을 해결하는 것과 불가분의 관계에 있다.
특히 한국의 민간부문이 족벌적 독점대자본인 재벌을 중심으로 조기 독점화해 왔음을 감안할 때 한국에서 공기업의 민영화는 결코 분산된 경쟁적 민간자본에게 국유자산을 매각하고 그를 통해 경쟁을 도입하는 과정이 될 수 없다. 한국 공기업의 규모로 보아 이는 결국 다국적기업과 재벌 등 국내외 독점 대자본에 의한 공기업 나눠먹기로 귀결되기 십상이어서 그간 누적된 한국자본주의의 모순을 해소하는 것과는 거리가 먼 것이다.
일부에서는 공기업 중 1인1표의 민주성보다 1원1표의 효율성원리가 더 중요한 사업은 매각하되 재벌구조가 아닌 선진적인 소유-지배구조를 갖추는 모범사례가 되도록 배려해야 한다고 대안을 제시한다. 그런데 현재 우리의 형편 상 매각 공기업을 인수할 능력은 재벌 아니면 외국자본 밖에 없다. 따라서 오히려 공기업은 앞으로 재벌개혁이 어느 정도 정착되기까지 상당기간 동안 정부 외에 금융기관 연기금 해당 공기업 노동자 등이 소유와 경영에 참여하는 참여적 전문책임경영체제를 모색하는 것이 바람직할 것이다. 이로써 새로운 경영문화와 산업민주주의를 발전시킬 여지가 충분히 있다고 본다.
더욱이 OECD 각국에서 공공부문은 총수요의 평균 40%를 차지하는 데 비해 한국 공공부문의 비중은 이에 훨씬 미달하고 있으며 고용에서 차지하는 비중도 선진국의 16-18%에 비해 한국은 10%미만에 그치고 있다. 공무원 숫자에 있어서도 한국의 공무원 1인당 주민 수가 50명인데 비해 미국이나 영국은 13명, 일본은 30명이다.
공기업 민영화계획과 관련하여 일부에서는 우리사주 등 국민참여기회를 확대하고 경영의 효율성과 투명성 제고를 위한 운영시스템을 개선하겠다고 밝히고 있다. 정부는 또 공기업주식을 국내외 증시에 분산 매각하고 대주주의 지분소유를 일정기간 제한함으로써 공기업이 재벌이나 외국자본의 소유로 넘어가는 것을 막겠다고 하고 있다.
그런데 지분소유 제한과 관련하여 현재 재벌은 투신사 등 재벌 계열 하의 금융기관을 통해 한도를 초과할 수 있는 방법이 얼마든지 있다. 따라서 공기업 민영화 등 공공부문 개혁은 재벌개혁과 동전의 양면과 같은 관계에 있으며 동시에 금융부문에서의 재벌지배 차단 등 금융구조조정과도 불가분의 관계에 있다. 이러한 전제조건이 확보되지 않은 채 공기업 민영화 등 공공부문 개혁이 진행된다면 우리 경제에 미치는 그 파장은 상당기간 수습하기 어려울 것이다.
또 정부 보유의 공기업 주식을 매각하여 증시를 육성한다는 일부의 주장과 관련하여, 증권시장의 롤러코스터장세 속에서 외국인과 기관투자가를 모방하는 이른바 개미군단의 피해사례는 우리 증권시장의 취약성을 잘 보여주는 예이다. 기업지배구조개선이 진행 중인 현재의 상황에서 한국 기업경영의 투명성이 여전히 낮은 것도 증권시장의 불안정을 조장하는 또다른 원인이다.
흔히 독점공기업의 폐해로 관료주의, 무사안일주의 등을 제시하는데 그런 폐해는 재벌 등 사적 대기업의 경우에도 못지않다. 따라서 관료주의에 대한 대안은 분할민영화가 아니라 오히려 그런 경영이완(혹은 도덕적 해이)이 발생하지 않도록 전문경영인에 의한 책임경영을 보장하고, 종업원의 도덕성과 생산성을 담보할 수 있도록 보수체계와 유인체계를 개발하고 소속감을 고취하는 등 경영체제와 발상을 전환하는 것이 중요하다.
현재의 공기업경영은 정부의 강력한 통제 아래 놓여 공기업사장의 책임을 묻기에는 권한이 너무 제약되어 있어, 자율-책임경영으로 전환하여 효율성 높은 지배구조의 모범을 보여 민간기업이 이를 따르도록 유도해야 한다는 견해가 제출되고 있다.
따라서 최종 소유자로서의 정부, 독립성을 가지고 경영을 책임지는 전문경영인, 노동조합, 그리고 소비자단체와 시민·사회단체 등 공중이 공동의 운영주체로서 역할과 책임을 분담하는 일종의 '공공참여적 전문책임경영체제'를 모색해 볼 수 있을 것이다. 이와 같은 공공참여적 경영구조를 법제화하고 인사권을 포함하여 고용보장 대책, 신규 설비 건설 및 환경문제, 경영평가 등 주요한 경영사안을 논의하고 '실질적으로' 결정할 수 있는 권한을 부여해야 할 것이다. 이와 같은 공공 장치의 검증을 거치면서 정부의 개입 또한 일부에서 주장하는 전면적인 규제완화가 아니라 개방적으로 투명하게 수렴된 정당한 공공적 규제로 정향되어 갈 것이다.
이를 통해 공공부문 구조조정은 생산단위가 이미 국민적·세계적 수준으로 거대해진 현단계 한국자본주의에서 거대기업 일반의 모범적인 구조조정 모델을 제시할 수 있어야 할 것이다.
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* 이 글은 지난 11월 23일, 국회의원회관 1층 소회의실에서 있었던
[전력산업구조개편에 관한 토론회]에서 김윤자 교수가 발표한 글입니다.
김윤자(한신대 경제학)
Ⅰ. 서론 : 문제의 제기 - 민영화와 시장경쟁
자본주의시장경제는 시장에서의 경쟁을 통해 비효율적 생산자(이를테면 부실기업)를 도태시키는 과정에서 사회적 자원의 효율적 배분과 그에 따른 비약적 생산력발전을 경험하였고 중세 봉건제사회를 지배했던 물질적 궁핍과 정신적 편협함에서 해방될 수 있었다. 이것이 자본주의의 위대한 역사적 진보성이다.
그런데 자본주의 시장은 곧 스스로의 이 눈부신 생산력발전에 의해 자신의 필연적 결과물이라 할 독점을 배태하게 된다. 경쟁에서 도태된 비효율적 경쟁자를 효율적인 경쟁자가 흡수합병하는 과정 자체가 독점 형성의 과정이며 소규모자본으로 운영이 가능하던 면공업으로부터 오늘날 보는 바와 같이 최소적정자본규모가 거대한 철강·조선업, 우주항공산업 등으로 발전해 온 자본주의의 사회적 생산력발전 과정 그자체가 독점 형성의 과정인 셈이다.
자본주의시장의 등장이 봉건제 몰락에 이은 자연발생적 과정이었다면 경쟁시장에 뒤이은 독점의 등장, 그에 따른 공공부문의 형성과 국가의 경제개입 또한 '자연발생적' 과정이었다. 국내시장에서의 M&A 뿐만 아니라 롤즈로이스와 폭스바겐이, 시티은행과 모건트러스트가 속속 합병하여 국제적 거대 독점기업으로 몸불리기를 거듭하는 현실에서 의사결정기구이자 정보발견기구, 혹은 동기부여기제(incentive system)로서의 시장의 효율성은 스스로 역사적 한계를 드러내고 있다. 독점의 등장에 따른 가격기구의 왜곡과 자원배분의 왜곡은 시장의 일시적 실패로 치부할 수 있는 정도를 이미 넘어서고 있다. 그리하여 개별 기업의 이윤극대화가 사회전체의 후생극대화로 연결되지 않는 역사발전의 도정에서 사회전체의 이익에 합치하도록 자본주의의 생산력발전을 관리해 나갈 새로운 조정기구가 요구되었고 이것이 공공성을 내건 국가의 경제개입을 가져왔던 것이다.
정부의 거시정책 하에서도 독점 대기업 간의 경쟁은 여전히 존재하며 중소자본 간의 마찰적 경쟁 속에서 이른바 '벤처기업의 창의적 기업활동'과 같은 소자본 분파의 끊임없는 생성·소멸의 과정도 여전히 존재하지만, 주요 생산단위가 고도로 거대해진 현대 경제에서 시장기구는 이미 정부의 각종 거시적 조정 하에서만 비로소 일정한 자기역할을 담지할 수 있는 것이다. 따라서, 70년대의 스태그플레이션 위기를 거치면서 시장의 실패보다 정부의 실패가 더 문제라는 주장이 제기되지만, 이는 정부개입의 성격 혹은 방식을 문제삼는 것이지 정부개입의 필연성 자체를 배제하는 것이 될 수 없다. 특히 독점 대기업의 수익성 확보(이윤율 보전)를 위해 수요팽창적인 재정정책과 인플레이션 유발적인 통화정책을 남발하는 정부행태가 비판의 초점이었는데 이것은 투명하고 개방적인 민주적 정부개입(혹은 규제)을 통해 보정될 수 있는 것으로서 '정부 대신 시장'이라는 주장은 논리적 비약이다.
흔히 주인-대리인문제가 복잡하다거나 X-비효율과 A-J효과 등의 문제를 지적하여 공기업의 경영비효율을 이야기하는데 이들 문제는 공기업에 고유한 문제가 아니라 공·사기업을 막론하고 독점기업 일반의 문제이다. 앞에서 경쟁과 독점의 논리적·역사적 인과관계를 설명했거니와 독점의 폐해는 이미 자본주의 문명발전의 역사적 경향의 문제로서, 인위적으로 경쟁을 모사(simulate)하여 해결될 수 있는 문제가 아니다. 그것은 오히려 시장의 불완전성을 보완하는 투명하고 개방적인 감시와 견제의 사회적 장치를 통하여 효율성과 민주성의 시너지효과를 극대화하는 문제이다.
이와 관련하여 1981년 노벨 경제학상 수상자인 미국 예일대학의 토빈(James Tobin)교수가 자본시장의 개방, 즉 자본자유화를 규제하여 자본이동세(Tobin Tax)를 주장한다든지 세계은행 부총재를 역임한 바 있는 스티글리츠(Joseph Stiglitz)교수가 시장에서의 정보의 불완전성과 혁신(innovation)의 부재를 역설하는 데 반하여, 오히려 재벌에 의한 시장기구의 왜곡 등 특수한 문제를 안고 있는 한국에서 많은 경제학자들이 시장경쟁의 논리를 과잉신봉하는 것은 아닌가 생각된다.
토빈교수는 1998년 11월 16일 르몽드지와의 회견에서 IMF 등 국제금융기구들이 아시아국가들의 위기타개책으로 개방확대를 권고하는 것을 비판하면서 "지나친 개방 때문에 위기가 발생한 상황에서 추가적인 개방요구는 도저히 납득하기 힘들다"고 주장하였다. 그는 또 토빈세의 실현을 위해 우선 선진 20개국이 앞장설 것을 촉구했다. 20개국이 이를 도입한 후 2단계조치로 IMF나 기타 국제금융기구의 가입조건으로 토빈세 도입을 내세울 수 있다는 것이다. 토빈세의 현실가능성에 대한 회의론에도 불구하고 그의 주장은 시장의 불완전성을 보완하기 위한 사회적 장치의 개발노력이라는 점에서 시사하는 바가 있다.
스티글리츠 역시 세계은행 부총재를 그만두면서 세계은행이 점점 저개발국의 경제발전을 지원하기 보다 긴축정책의 강요 등 국제자본의 이해관계를 대변하고 있다고 통렬히 비판한 바 있다. 심지어 '투기의 황제'라는 소로스(George Soros)조차 '금융시장은 원래 불안정하기 때문에 명시적인 정부의 정책목표로 안정성을 추구하지 않을 경우 무너지기 쉽다'면서 금융회사가 거래하는 모든 파생상품이 각국의 여러 감독기관을 통해 국제결제은행에 등록돼야 한다고 주장한다.
따라서 민영화 역시 각국 민간부문의 여건 등 구체적 사정 속에서, 그리고 각 산업의 특성 속에서 사회 전체의 효율성 개선을 전제할 때에만 정당화될 수 있는 것이며 그렇지 않다면 그것은 국민의 자산을 민간독점으로 특혜주는 것에 불과할 것이다. 현재 추진 중인 한전 민영화방침의 경우 "민영화함으로써 경쟁을 도입하고 이로써 경제효율을 증진"한다는 도식을 당연전제하고 있다. 그러나 한전의 5개 자회사 분할민영화방안은, 최근의 한전 측 용역연구 보고서(에너지경제연구원, 최종보고서, 2000.7)에서도 인정하듯이, 그 분할 자회사의 규모 상(평균 자산규모 3조원) 현재로서는 재벌(컨소시엄)과 해외 독점대자본 외에 달리 매각할 곳이 없다. 또 이러한 해외매각은 경쟁의 도입이 아니라 국내외 독점자본의 전력산업 과점일 뿐이다.
그럼에도 불구하고 현재의 논의구조는 한전경영에 무엇이 문제이고 그리고 그에 따른 적절한 처방이 무엇인지 논하기도 전에, 먼저 민영화하면 경쟁이 도입되어 효율이 증진된다는 선험논리가 강하게 전제되어 있어 충분한 의견수렴을 방해하고 있다. 이 때문에 정작 경영기율의 이완이든 노동기율의 이완이든 방만한 경영을 해소하기 위한 구체적인 논의는 밀려나고 일부 언론의 선정적인 공기업 헐뜯기 속에 문제의 핵심은 희석되고 있다.
무사안일의 관료주의 등 경영개선의 여지가 있지만 후술하듯이 한전이 '당장 팔아치워야 할 정도의 부실공기업이 아니라는 점'에는 민영화론자를 포함하여 아무도 이의가 없다. 그렇다면 정치권과의 유착, 경영기율과 노동기율의 해이 등 비효율적 경영은 전문경영인의 영입이나 국민적 감시체제의 동원 등을 통해서 개선점을 모색하고 이를 통해 새로운 경영문화와 산업민주주의가 꽃필 수도 있는데 어째서 이런 우리 내부의 자체노력은 차치하고 당장 서둘러 외국자본을 끌어들여 해외매각을 성사시켜야 하는지, 이제라도 충분한 공론화를 거쳐서 국가 기간산업의 해외 매각이 두고두고 우리 경제를 발목잡는 일이 없도록 해야할 것이다.
뒤에서 다시 강조하겠지만 우리는 외자망국론이나 외자유치만능론을 모두 경계하면서 외국자본은 우리의 통제능력에 비례하여 유치할 때에만 비로소 그 선진 기술과 경험을 우리 것으로 만들 수 있다고 생각한다. 따라서 우리의 정책자율성이나 사회경제적 관리능력을 벗어나는 지나치게 앞지른 대외개방은 그 속도를 조절해야 한다고 본다.
Ⅱ. 세계경제의 불안정성 심화와 한국의 구조조정
오늘날 세계경제는 단순히 '월가가 재치기하면 아시아경제가 독감에 걸리는 상황'에서 이제 '방콕에서 나비가 날개짓하면 월가에 폭풍이 이는 상황'으로까지 동조화되어 있다. 세계자본주의경제의 이러한 동조화는 특히 70년대 불황 이후 생산적인 투자처를 찾지 못하여 투기화된 과잉자본의 존재, 그리고 그들의 자유로운 이동욕구를 가능하게 해 준 정보통신 분야의 극소전자혁명 등의 계기를 통해 새로운 세계화(globalization)의 단계로 들어섰다. 70년대 스태그플레이션으로 축적애로에 봉착한 세계자본주의가 투기자본화한 과잉자본의 주도 하에 정보기술혁명을 계기로 국제적 파생금융상품을 확대하면서 80년대 이후 세계화, 즉 자본 및 금융시장 개방을 통한 새로운 자본축적을 도모해 왔다고 할 수 있으며 그 과정에서 금융적 축적의 양면성, 즉 폭발적인 생산력발전과 그 반전으로서의 연쇄적인 경기불안 국면이 교대되어 왔다.
여기서 우리가 유념할 점은, 일국 경제를 좌지우지하여 일견 무소불위인 국제투기자본의 '위력'에도 불구하고, 금융과 신용불안이 증폭되는 불황기에야말로 국민국가의 위력이 발휘된다는 점이다. 예컨대 세계적 금융축적에 교란이 발생하면 국제투기자본은 일제히 '강한 통화'의 나라로 피신한다. 결국 불안정성이 심화되는 세계경제의 최근 동향 속에서 경제발전의 안정적 토대를 확보하고 성장잠재력을 활성화시키는 결정적 관건은 국민국가의 역할, 구체적으로는 각국 정부의 경제정책 운용에 달려있음을 알 수 있다. 특히 한국과 같이 자원 및 원자재의 해외의존도가 높은 경제소국은 해외요인에 의한 경제변동의 진폭이 클 수 밖에 없어서 경제의 안정기반 확충이 향후 경제성장의 결정적인 전제조건이다.
한국에서 그간 국가주도의 자본축적과정은 서구 자본주의에서 독점과 공공부문이 등장하는 과정의 압축적 성장이라고 해야 할 것인데, 이러한 과정 상의 특수성으로 인하여 한국자본주의는 조기 독점화의 경향과 함께 국가부문의 비대화를 함께 나타낸다. 여기에다가 유교주의적 전통의 또다른 표현일 수 있는 과도한 중앙집중 및 국가주의의 경향은 사적 시장의 포화, 사적 자본의 과잉에서 결과하는 독점화 및 국가화가 아니라 사적 시장과 사적 자본의 성숙을 앞질러버리는 조기독점 및 국가화로 나타났다.
이것은 한국의 공공부문이 서구에서와 같은 시장적 공공성마저도 시현하지 못하고 일찍부터 관료주의의 각종 폐해 속에 시달려왔던 역사적 배경이었다. 공기업에서 정부법인체에 이르기까지 한국의 공공부문이 그간 낙하산인사 시비와 정치자금 상납 시비 등 전근대적 스캔들로 얼룩졌던 이면에는 이러한 역사적 특수성이 작용했다고 할 수 있다. 그리하여 한국의 경제발전은 이미 시장경쟁논리만으로는 포괄할 수 없는 거대 규모의 생산단위 수준에 도달하였음에도 이를 사회적으로 관리할 공공 원리, 혹은 사회적 합의기제는 관료주의에 압도되어 정경유착의 온갖 폐해에 시달리고 있다.
이러한 특징은 공공부문 노동진영에도 일정하게 각인되었는데 특히 6,70년대의 고용불안정 속에서 저임시비에도 불구하고 상대적으로 안정적 지위를 누릴 수 있었던 한국의 공공부문 노동자들은 여타 사부문 노동진영에 비해 상대적으로 보수적 경향을 보였고 아래로부터의 이른바 민주노조 운동에서도 상대적으로 지체되는 경향을 보였다. 이 때문에 한국의 공공부문은 이중적 과제에 직면해 있다고 할 수 있다. 한편으로 공공성에 반하는 무차별적 시장주의에 맞서면서 다른 한편으로는 시장주의에도 못미치는 그 이전의 전근대적 관료주의와 전체주의에 맞서야 하기 때문이다.
그럼에도 불구하고 현정부의 공공부문 구조조정은 한국의 공공부문이 가지고 있는 역사적 특수성에 대한 천착없이 과도하게 시장논리에 의존함으로써 불필요한 사회경제적 비용을 유발하고 있다. 공기업민영화방침과 인원감축 외에는 퇴직금 누진제의 폐지와 같은 복리후생 저하 조치가 취해졌을 뿐 자율경영 책임경영의 강화는 거의 진전되지 않았으며 사외이사의 숫자도 늘었으나 정부가 사실상 임명권을 쥐고 있으므로 별로 효과가 없고 정부시스템도별로 달라지지 않았다는 평가이다. 불필요한 마찰로 노동부문의 참여와 협력에 기초한 생산적 노사관계는 기대하기 어려운 상황에서 근로조건만 악화시키고 있고 이 때문에 오히려 모처럼의 구조조정의 호기를 무산시키고 있다는 우려를 낳고 있다.
한국은 자원부존도가 낮고 그간의 수출위주 성장구조 속에서 수출품목이 철강, 반도체, 등 일부 품목에 편중되어 있어 국가정책의 자율성이 낮고 지속적 경제발전의 국내기반도 매우 취약하다. IMF구제금융사태에서 인상적으로 드러났거니와, 이러한 불균형은 우리 사회의 구조적 전환기에 과다한 정치사회적 비용을 치르게 하는 요인이 되고 있다. 따라서 우리는 현단계 구조조정의 중요한 내용으로서 정책의 자율성 제고와 내수기반의 확충이 강조되어야 한다고 본다. 시장개방과 투자유치 등 대외정책은 정책집행의 자율성이 전제되고 외국자본에 대한 통제의 가능성이 확보되는 데 비례해서 추진되고 진척되어 나가는 것이 바람직하다고 본다.
경제의 안정적 성장기반과 관련하여 한국의 사회안전망이 지극히 미흡하다는 것은 국내외 논자들이 다같이 우려하고 있는 바이다. 따라서 구조조정 과정에서 노동자를 비롯한 이해당사자간의 충분한 논의를 거쳐 고용조정이 필요하다고 합의된다면 먼저 실업기간의 생계대책과 재취업을 위한 훈련대책 등이 전제되어야 하며 그것은 비용 차원이 아니라 사회적 생산성 관리의 차원에서 일종의 사회적 투자로 인식되어야 한다. 금융적 축적의 불안정성이 증폭되고 있는 세계경제 속에서, 한국처럼 규모가 크지 않은 경제단위가 번영을 꾀하기 위해서는 국내 생산기반 및 내수기반의 안정적 확충이 필수불가결하고 고용안정은 곧 이러한 내수기반의 안정과 직결되기 때문에 더욱 그러하다.
더욱이 한국경제는 '대마불사'라는 시중의 속어나 '국민적 대기업'이라는 대기업마다의 슬로건이 시사하듯이, 이미 생산단위의 거대화가 고도로 진행되어서 비슷한 조건의 다수 생산자가 경쟁한다는 시장체제의 논리만으로는 감당할 수 없는 높은 수준의 생산력사회화(또는 이른바 세계화)에 도달해 있다. 따라서 이 거대한 경제력을 소수 대자본가나 특권관료가 아닌 국민 전체의 이익을 위해 조치하고 관리할 수 있는 새로운 사회적 조정기제가 요구되고 있다.
이는 정권이나 개별 기업 오너의 차원에서가 아니라 사회전체의 차원에서 효율적인 조정기제를 강구하는 것을 의미하고 그러한 효율을 위해서는 무엇보다도 이해당사자와 공중을 포함한 다수의 사회구성원이 의사결정에 동참하여 그에 따르는 성과를 공유하고 아울러 책임과 고통도 공유하는 투명하고 개방적인 논의장치가 요구된다.
Ⅲ. 세계 전력산업의 M&A 동향
전력산업은 '산업동력'이라는 말이 시사하듯이 모든 경제체제의 기반이 되는 대표적 기간산업이다. 전통적 산업과 첨단산업을 막론하고 전후방 산업연관효과가 크고 네트워크산업의 속성을 강하게 갖고 있으며 고도의 기술집약적 성격을 갖는다.
이런 특성 때문에 최근 세계의 전력산업은 세계경제의 개방화, 국제화 추세 속에서 구미 선진국 상호간 활발한 역내외 M&A를 경험하고 있다. 다른 한편으로 구미 선진국의 전력수급이 상대적으로 안정된 데 반해 에너지수요가 폭증하고 그에 따른 각종 인프라수요도 빠르게 증가하고 있는 아시아지역을 둘러싸고 선진국의 에너지독점대자본의 진출노력이 증대하고 있다.
미국의 경우 Public Service Colorado사와 텍사스주의 South-western Public Service사가 1996년 8월 합병함(12억달러 규모)으로써 미국내 25위(연 매출액 30억달러 규모)의 전력회사가 된 데 이어 1996년 10월 South Elictricity Industry(SEI)가 세계 제5위 IPP사업자인 홍콩 Hopewell Holdings사의 전력사업부문(CEPA사)을 27억달러에 인수하였다. 이로써 동 사는 기존의 미국, 영국, 중남미지역에 이어 중국과 동남아시장으로 진출함으로써 발전능력 560만kw의 세계 최대 IPP사업자가 되었다. 발전능력 157만kw로 미국내 제15위의 IPP사업자인 엔터지 파워사는 1996년 12월 영국의 London PLC 파워사를 21억달러에 매입하였고 이어 193만 kw로 세계 제12위의 IPP사업자인 사이스 에너지사는 일본의 마루베니사와 기존의 제휴관계를 확대하여 1997년 1월 2000년까지 총 20억달러의 신규 투자를 함께하기로 하였는데 이 중 50여건 700만 kw, 18억달러 규모의 발전사업을 아시아에서 전개하기로 하였다. 이들은 그 첫 사업으로 중국 河北성 唐山에 총 10만 kw 규모의 석탄화력발전소 2기를 건설하기로 했다. 그밖에 노스캐롤라이나의 Duke Power사는 다국적 정유업체인 Exon 및 중국의 華能집단공사와 함께 1996년 9월 중국 내에 발전소를 공동건설하여 공동운영하기로 하는 계약을 체결한 바 있다.
1999년 1월부터의 단계적인 전력시장 자유화에 합의한 바 있는 EU의 경우 프랑스 국영 전력회사 EDF와 독일 국영 전력회사 RWE는 1996년 12월 스위스 국내 발전의 13%을 차지하고 스위스 해외 전력거래의 45%를 차지하고 있는 스위스 Ethel사의 지분 20%씩을 각각 매수하였다. 또 세계 3위의 IPP 사업자로서 537만 kw를 생산하고 있는 영국의 Powergen은 독일 Siemens사와 함께 1996년 3월 인도네시아 동쟈바의 파이톤 석탄화력발전소 건설계약을 체결하였는데 이는 61만5천kw급 2기의 발전능력에 해당하는 것으로서 아시아의 최대의 IPP사업에 해당한다. 이들은 동 사업의 건설비 총액 17억 달러 중 파워젠 측이 35%를, 지멘스 측이 50%를 각각 합작투자하여 1999년부터 30년간 운영하기로 하였다. 파워젠은 이밖에도 1996년 4월 일본의 이도추(伊 忠)상사와 함께 호주 멜버른 근처의 야룬 석탄화력발전소(145만kw급)를 약 19억달러에 매입하여 공동운영하기로 하였다. 그밖에도 아시아의 발전관련 플랜트시장은 미국의 제너럴 일렉트릭사와 일본의 미쓰비시(三菱)사 등에 의해 과점되고 있다.
Ⅳ. 한전 민영화 논의의 경과
전력산업 구조개편에 관한 논의는 1970년대 후반에도 제기된 바 있었으나 1980년대 후반 '민간주도 경제로의 이행'이라는 화두가 등장하면서 1990년대 들어 본격화하였다. 1993년 12월 당시 정부는 '정부투자기관 경영평가위원회'를 통해 한전을 비롯하여 포철, 한국통신공사, 한국도로공사, 조폐공사 등을 경영진단 대상기관으로 선정하였다. 이에 따라 한국산업경제연구원, 안진회계법인, 삼일회계법인 등으로 구성된 경영진단반이 1994년 7월 - 1996년. 6월에 걸쳐 한전에 대한 경영진단을 실시하였다.
경영진단 결과, 한전이 공기업체제로서 급격한 수요증가에 효과적으로 대처하고 규모의 경제를 실현하여 국민경제 발전에 기여한 점, 특히 전기요금이 세계적으로 저렴한 수준임을 인정하면서도 지속적인 경영효율 개선의 여지가 있음을 지적하였다. 또 향후 20년간 고도성장의 가능성이 있으며 한전이 부실공기업이 아니라는 점, 한국의 지정학적 여건 상 전력이 비교역재라는 점, 그리고 경제력집중과 증권시장의 부담 등을 고려할 때 상당기간 공기업체제를 유지하면서 전력산업 구조개편을 추진하고 제1단계로부터 12년 정도가 소요되는 제4단계 이후 풀제도가 충분히 정착된 뒤 독립된 자회사의 민영화를 검토하는 것이 바람직하다는 의견을 제시하였다.
이후 1997년 6월3일 학계 및 연구기관, 관련 업계, 정부 측 위원 등 12인으로 전력산업구조개편위원회를 구성하여 1998년 12월까지 12차례의 위원회를 개최하여 구조개편의 기본방향을 논의하였다.
한편 기획예산위원회는 1998년 7월과 8월 공기업민영화 방침을 발표하면서 한전의 구조개편계획을 1998년 10월말까지 확정키로 하였는데, 1차로 정부지분의 5%를 매각하고 전력산업 구조개편안을 확정하여 발전설비 일부(안양·부천의 열병합발전소 및 화력발전소 2개소)를 1999년 중에 매각하기로 방침을 발표하였다. 이어서 2차 민영화 방안은 조직을 개편(9본부·사업단 30처·실에서 8본부·사업단25처실로 축소개편)하고 인력을 1998년의 39,454명에서 2001년까지 33.220명으로 본사 30%, 사업소 14.7%씩 각각 축소조정한다는 것이었다. 또 민간위탁을 대폭 확대하여 건설, 전산, 통신분야에 민간위탁을 추진하고 한일병원은 1999년에 의료법인화한 뒤 2001년 민영화하기로 하였다. 산업자원부는 이런 내용의 구조개편안을 가지고 영국의 Rothschild사의 검증(1998.9.9. - 1998.12.8.)과 당정협의(1998.11.13.)를 거쳐 1998년 공청회를 가진 뒤 1999년 1월 '전력산업 구조개편 방안'을 보고자료로 제출하였다. 이에 따르면, 단계별 구조개편안은 다음과 같다.
가. 발전경쟁단계(2000 - 2002년) : 발전소 분할 및 일부 매각, 배전부문의 분할·자회사화 및 매각.
나. 도매경쟁체제(2003 - 2008년) : 송배전 분리·지역별 배전자회사 설립 및 민영화, 송전망 개방 및 사용의 공정성 보장, 양방향 전력입찰시장 운용.
다. 소매경쟁단계(2009년 이후) : 배전망 개방, 배전부문의 지역독점 해소, 소비자의 공급자 선택.
이어 1999년 9월 한전 측은 한전을 6개 자회사로 분할한다는 방침을 발표하였다. 이에 따르면 현재 가동 중이거나 건설 중인 수·화력발전소 42개는 삼천포, 보령, 태안, 하동, 당진발전소 등 대형 석탄발전소를 주축으로 각각 평균 발전용량 770만 kW 내외의 5개의 자회사로 분할되고 원자력 발전무문은 별도의 자회사로 분리된다. 원자력부문은 안전관리문제와 국내 에너지 수급환경, 원전 기술개발, 신규 건설능력 등을 감안하여 단일회사로 두되 내부 경쟁력을 높이기 위해 4개 발전단지별 책임경영제를 시행한다고 발표하였다. 한전은 이어 이사회와 주주총회를 거쳐 자회사분할을 의결하고 '전력산업구조개편 촉진에 관란 법률'이 제정 되는대로 조속히 법인 설립등기를 마친다는 계획이다. 또 6개 자회사 가운데 1개사의 매각작업을 1999년 연말 내에 착수할 계획이었으나 법안이 보류되면서 유보되고 있다. 자회사 의 분리작업이 끝나면 현재 한전의 인력 3만5천명 중 46%인 1만6천여명이 발전회사로 넘어가고 62조원의 자산과 32조원의 부채 중에서 55%에 해당하는 자산 34조원과 부채 17조6천억원이 이관된다.
이상의 발전소배분의 기준과 관련하여 한전 측은 시장지배력이 행사되지 않도록 사용연료의 분산과 전원간 균형있는 구성을 배려하여 공정경쟁이 가능하게 하였고 독자적 기업경영이 가능하도록 기업성을 고려하였으며 특히 '향후 민영화에 대비하여 매각가치를 극대화할 수 있도록 하는 방안'을 종합적으로 고려하였다고 밝혔다.
그런데 한전의 외채 중에는 정부지분이 51%이하가 되거나 사업부문 매각, 분리 등의 경우 default(채무조기상환선언) 사유를 부대하고 있는 외채가 전체 약 99억 달러 중 2/3에 해당하는 67억달러 정도로 알려져 있다. 이와 관련하여 산자부는 정부의 지급보증 등을 내용으로하는 입법절차가 아직 확정되지는 않았으나 해외 채권단 설득작업 등이 상당 정도 진행되어 양해를 구해놓은 상태라고 말하고 있다.
이상에서 보듯이 한전의 구조개편은 이전부터 논의되어 온 바이지만 그 방향이 당장의 해외매각 및 민영화로 확정되는 것은 작년 기획예산위원회의 공기업민영화방침 이후인 것으로 보인다.
Ⅴ. 한전의 경영실태
한국의 전력산업은 1898년 한성전기(주)에서 시작하여 해방 전후까지 70-80여개의 전력회사가 소지역 독점체제를 유지해 왔는데 그 후 점차 통합되어 1960년에 이르면 조선전업(발전 및 송전), 경성전기(배전), 남선전기(배전)의 3개사 체제가 된다. 그러나 3개사의 분리운영에 따른 문제점으로 저조한 설비가동률과 과다한 전력손실, 낮은 노동생산성, 설비투자의 중복과 자금사정의 악화 등이 대두되면서 전력산업의 구조조정론이 등장하였다. 이에 따라 이들 3개사는 1961년 7월1일 전원개발을 촉진하고 전력산업을 합리적으로 운영한다는 목적 하에 한국전력주식회사로 통합되었다. 통합 후 한국전력주식회사는 중복된 인력의 정리, 자금계획의 일원화, 기술의 집중, 간접비 절감, 구매의 통제 등을 통한 경비절감, 규모의 경제로 경영개선 등의 효과를 거둘 수 있었으며 그 후 4차에 걸친 전원개발계획의 추진으로 국내 총 발전설비는 1961년의 367 MW에서 1988년 말 19,944 MW로 확대되었다.
한편 1967년 - 1968년에는 민간자본의 발전을 허가하여 동해전력, 호남화력, 경인에너지(이후의 한화에너지)가 신규 설립되었으나 그후 동해전력과 호남화력은 다시 한국전력주식회사에 통합되었다. 그러나 경제개발계획의 추진에 따른 전력수요 증가로 대대적인 설비투자가 요구되었으나 자기자본 조달능력이 부족하여 그 대부분을 외부 차입금에 의존하였다. 또 정부의 물가정책의 일환으로 불가피한 경비보상과 최소한의 배당금, 법정 적립금만을 고려한 수준에서 전기요금이 통제됨으로써 70년대 한국전력주식회사의 투자보수율은 적정 투자보수율인 9-12%에 크게 미달하는 것이었다.
더욱이 주식회사 하에서 민간주식에 대한 배당압력으로 이익금의 외부유출이 증가하고 자금의 사내유보가 제약을 받게 되자 한국전력주식회사는 1973년 '에너지위기' 이후 재무구조 개선을 위해 공사체제로의 전환을 모색하게 된다. 우선 정부는 1976년 12월31일 한전법을 개정하여 자산재평가제도를 개선, 포괄증자제도의 폐지를 추진하고 1977년부터 3년 동안 민간주 중 개인소유주를 매입하고 1981년까지 나머지 기관보유주도 매입하였다. 그리하여 민간주식의 매입과 여타 지분의 공탁금 소멸시효 10년이 끝나는 1982년에 한국전력공사(이하 한전)가 발족한다.
공사화되면서 정부지원자금의 외부유출이 방지되어 자금조달이 원활해지고 외부자금의 조달도 용이해져서 한전의 재무구조는 크게 개선되었으며 기술개발과 인력개발에 있어서도 경영효율을 제고할 수 있게 되었다. 정부는 여기서 더 나아가 공기업 경영에 민간부문의 경영자원을 활용하고자 1988년 공기업의 민영화방침을 발표하였다. 이는 공기업 민영화를 국민주 개발의 계기로 삼아 자본시장의 안정성을 높이고 국민복지기금을 확보운용하고자 하는 정책의 일환이었으나 다른 한편으로는 국민주에 대한 공금리 수준 이상의 배당 압력 등 전원개발자금 조달능력을 약화시키는 측면이 있었다.
그동안 한전은 1989년 8월 이후 국민주 방식의 매각 등을 거쳐 부분적인 민영화를 시도해 왔고 DR 발행방식의 해외매각 등을 통해 외국인 지분을 늘여왔다. 1999년 3월26일 정부지분 5%의 해외 DR 발행(약 7억5천만 달러)으로 현재 한전에 대한 정부 지분은 53%, 외국인 지분은 25%를 나타내고 있다.
현재 한국의 전력산업은 발전부문에서 한화(150만kW, 3.5%), 수자원공사 및 소수력발전사업자(100만1천kW, 2.3%)) 등이 한전과의 계약을 통해 도매전력을 공급하고 있지만 한전이 1998년 8월말 현재 한국의 전력 총생산 4,326만 kW 중 94.2%에 해당하는 4076만 kW를 점유하여 독점상태에 있고 다시 송전 및 배전부문을 수직통합형태로 운영하고 있다.
한전 자체의 경영평가에 따르면 한국의 전력산업을 대만 및 G7 국가들과 비교할 때 한국은 부하율, 이용율 등의 국제비교에서 각각 72.5%, 66.3%로 2위 대만의 65.4%, 63.7%를 앞지르고 있으며 노동생산성 비교에서도 6,822MWh/인으로서 2위 캐나다의 6,128MWh/인, 3위 일본의 5,280MWh/인을 각각 앞서고 있다. 반면 전기요금수준을 국제비교한 결과는 1998년 말을 기준으로 각국 화폐단위를 원화로 환산하고 한국의 1 kWh 당 요금 72.08원을 100으로 했을 때 대만 112, 미국 115, 프랑스 135, 영국 154, 일본 278의 수치를 각각 보이고 있어서 한국의 전기요금이 가장 싸다는 통계수치를 나타내고 있다. 그러나 한국개발연구원의 자료는 소득수준 및 물가수준을 감안한 전기요금의 실제부담 정도를 알아보기 위해 구매력평가를 기준으로 비교하고 있는데 이에 따르면 국내 요금은 일본보다는 싸지만 프랑스, 미국, 영국 및 OECD 평균보다는 높은 것으로 나타났다.
다음으로 최근의 용역연구 결과에 따르면, 1983년에서 1995년을 대상으로 한 이탈리아, 스페인, 대만, 일본 등과의 국별 비교에서 5개국 모두 규모의 불변경제상태에서 크게 벗어나 있지 않은 상태이나 일본과 이탈리아가 다소의 규모의 불경제를 보여주는 데 비해 한국은 규모의 경제를 여전히 나타내고 있다. 또 비용의 자본탄력성을 비교한 결과 5개국 모두 자본과다를 나타내나 이는 위에서도 지적한 비저장산업으로서의 전력산업의 특성에 기인하는 것으로서, 이 경우에도 일본은 공급예비율 확보에 중점을 두어 자본과다가 가장 심한 데 반해, 한국은 자본이용이 상대적으로 가장 최적화되어 있는 것으로 나타나 위의 한전 자체의 설비이용율을 비교한 통계결과와 일치하고 있다.
아울러 한국은 기술발전이 상대적으로 빨라서 평균비용 감소율이 연평균 -4.6%로서 5위 이탈리아의 -0.6%, 2위 일본의 -2.4%에 비해 매우 빠른 하락율을 나타냈다. 이 연구는 또 1986년 - 1995년의 기간 동안 한국, 미국, 일본, 대만, 이탈리아, 프랑스 등의 35개 전력회사를 대상으로 자본, 노동, 연료 등 총요소생산성을 국제비교하였던 바, 한전의 총요소생산성이 연평균 3.8%를 나타내어 4위를 기록하였다. 다만 1986년-1990년 간의 생산성 증가에 비해 1990-1995년 간의 총요소생산성은 급격히 둔화되고 있었는데 이는 연료생산성의 하락에 기인하는 것으로 보고 있다.
그러나 규모의 경제와 관련하여 에너지경제연구원의 자료는 발전부문의 규모의 경제가 최대 4 Gw를 넘지 않는다는 점, 그리고 규모의 경제는 기업 내에서 뿐만 아니라 시장에서의 수평적 통합에서도 발생한다는 점, 최근 소형 발전기술의 발달로 규모의 경제가 달라지고 있는 점 등을 근거로 특히 한전의 발전부문은 이미 규모의 경제를 상실했다고 주장한다.
한전의 노동생산성에 대해서 먼저 산업자원부는 1996년을 기준으로 한 한전의 노동생산성을 100으로 했을 때 동경전력 89.7, 미국 74.6, 대만 63.7 등으로 나타나 한전의 노동생산성이 가장 높다고 평가하고 다만 자회사 인력의 증가로 인하여 이를 인력을 포함하는 경우의 노동생산성은 선진국 수준과 비슷해진다고 보고하고 있다. 한·일간 비교연구에 따르면 종업원 1인당 판매전력량을 기준으로 했을 때 1995년 현재 한국의 노동생산성(5,370 Mwh)이 일본의 10개 전력회사(오끼나와 포함)의 평균치(5,119 Mwh)보다 높은 것으로 나타났다. 다만 또다른 용역연구는 한전의 노동생산성을 G7 국가의 35개 전력회사와 비교했을 때 약 20위 수준으로 현황은 낮지만 노동생산성 성장률이 3위로 매우 빨리 성장하고 있었다고 보고한다. 반면 또다른 연구는 발전설비 1MW당 종업원 수를 국제비교한 결과 한전의 1.14(1994년), 0.94(1995년)에 비해 동경전력이 0.84(1995.3), 대만 1.06(1994), 미국 0.67 등으로 나타나 한전의 조직이 비대하다고 지적한다.
이상에서 보듯이 한전의 경영성과에 대한 평가는 항목 별로 다소간 엇갈리고 있지만 구조개편의 방향으로서 해외 분할 매각 및 민영화를 지지하는 쪽이나 반대하는 쪽이나 한전이 국내외 여타 공·사기업에 비해 상대적으로 부실기업이 아니라는 데는 대체로 의견이 비슷하다고 보아도 좋을 듯하다. 다만 한전의 경영구조 상의 문제점으로 양쪽이 다같이 지적하고 있는 것은 의사결정의 관료적 경직성, 정치권의 당략적 개입 등으로 인하여 경영의 자율성이 확보되어 있지 못하다는 점이다.
한편 한전 측은 최근 민영화가 필요한 이유로서 새로이 부채비율의 증가를 들고 있다. 이에 따르면 정책적인 전기요금 규제로 한전의 대외차입금이 급증하고 있어서 2008년 말 한전의 부채비율은 253%에 이르리라는 것이다. 한전의 부채비율은 1996년까지 대체로 110%대에 머물러왔다가 외환위기 이후 170%대로 급등하였으나 1999말 현재 111.5%를 나타내고 있다.
이러한 주장에 대해서는 2000년 8월 말 현재 한전의 부채비율이 98.1%라는 점, 한전의 당기 순이익이 98년 1조1,017억원, 99년 1조4,679억원, 2000년 상반기 1조1,433억원으로 매년 들어나는 추세인 점을 들어 민영화를 위한 억지주장이라는 반론이 있다.
이에 따르면 한전은 정부의 공기업 평가에서 매출액, 영업이익률, 종업원 1인당 매출생산성 등 생산성 분야와 적정 부채비율 분야에서 A+를 획득하였고 99년 국제기준 자산건전성 평가기준에서 시중은행으로부터 17개 업체 중 가장 건실한 기업으로 평가받았다. 그밖에 KEDO의 원전 건설 외에도 96년 필리핀 말라야 화력발전소의 건설·운영업자로 선정된 바 있고 대만 마일리아오 화력발전소에 기술인력을 파견하고 있는 등 기술력에서도 세계적으로 높은 평가를 받고 있어서 부채를 감당할 수 없기 때문에 민영화해야 한다는 주장은 억지라는 것이다.
또 한전의 차입금이 많아진 것은 96년도의 10조원 증가가 주요 원인으로 최근 그 증가속도가 둔화되고 있으며, 전기요금 동결을 전제로 향후 한전의 투자재원 조달이 어려울 것이라는 주장은 옳지 않다는 반박이 있다.
Ⅵ. 전력산업 구조개편에 관한 기존 연구 검토
90년대 들어 한국 전력산업의 생산성 및 경영현황과 구조개선의 방향에 대한 대표적인 연구는 각각 통산부(현재의 산자부)와 한전 자체의 용역에 의하여 이루어졌다. 특히 통산부의 용역에 의한 연구는 1994년 7월부터 1996년 6월까지 3년여에 걸쳐 방대한 실증조사를 토대로하여 결론을 도출하였다. 이 연구는 한국산업경제연구원을 주계약자로, 삼일회계법인과 안진회계법인을 각각 부계약자로하여 실시되었는데 경영효율과 재무·인사관리 분야를 후자가, 기타 전체적 총괄과 정책방향 정리 등은 주로 후자가 담당하여 연구를 진행하였다.
한전의 용역에 의한 연구는 1997년 6월부터 1998년 7월까지 1년여에 걸쳐 이루어졌으며 서울대학교 기초전력공학공동연구소가 담당하였다. 서울대학교 김태유교수를 연구책임자로하여 그밖에 동 연구소 교수 3인과 박사 4인을 연구원으로, 동 연구소 대학원생 7명을 연구보조원으로하여 방대한 계량작업을 거쳐 결론을 제출하고 있다.
최근에는 한국전력공사 측의 발주에 의해 에너지경제연구원이 연구수행기관이 되어 1999년 말부터 약 8개월여에 걸쳐 15명의 교수 및 박사 연구진을 구성하여 수행한 연구결과가 2000년 7월 최종보고서를 제출하였다. 이하에서는 개별 연구자들의 논문 외에 주로 이들 연구를 중심으로 전력산업 구조개편을 둘러싼 기존의 논의를 살펴보고 이들 기존 연구에 근거할 때 현재 진행 중인 한전의 분할민영화안이 타당한 것인지 검토하도록 한다.
그밖에 한전의 발주에 따라 산업연구원이 수행하던 또다른 용역연구("전력산업 구조개편이 고용관계에 미치는 영향")는 최근 계약중단 사태를 빚어 중간발표 자료가 나와있는 상태이지만 최종 보고서가 아니어서 필요에 따라 인용하는 데 그치도록 한다.
(1) 1996.6, 한국산업경제연구원 외 삼일회계법인, 안진회계법인, '한국전력공사 경영진단'
이 연구는 대체로 공익성 면에서도 수익성 면에서도 한전의 경영성적이 우수했음을 인정하면서 한전의 경영효율을 저해하는 요소로서 관료주의적 경직성을 가장 많이 우려하고 있다. 선진국의 민영화 경험을 평가하는 데 있어서도 기본적으로 신중하고 유보적인 태도를 보인다. 따라서 이 연구는 결론부분에서 세계은행이 고용한 자문팀의 연구결과(1993)를 원용하면서 다음과 같이 밝히고 있다.
"세계은행이 시사하는 바와 같이 공기업체제로 있으면서 경영개선이 불가능한 것은 아니다... 즉 민영화가 경쟁도입에 필수적인 것은 아니다. 또한 지금처럼 여러 공기업들의 민영화가 동시에 계획되고 있는 상황에서 한전의 민영화까지 당장 추진된다면 증권시장에도 부담을 줄 수 있고 경제력 집중문제도 악화시킬 수 있다.
이 연구는 다시 한국경제가 향후 20년간은 고도성장을 유지할 가능성이 있으며 에너지소비의 고급화 및 정보화의 진행 등으로 '10년을 넘는 상당기간 동안' 전력수요가 경제성장을 웃도는 성장세를 보일 것으로 전망하면서,
"이와 같은 경제 전반의 성장여건을 감안할 때 한국의 전력산업은 기본적인 수요감퇴로 산업합리화의 대상이 되고 그 결과 공기업으로서의 존재의의가 상실되어 매각처분되어야 하는 독점산업이 아닌 것은 분명하다. 오히려 한국의 전력산업은 지속적인 수요증대가 예상되는 성장산업이다. 또한 한국경제의 지정학적 위치 때문에 전기는 상당기간 비교역재로 남을 수 밖에 없다..."
이에 따라 이 연구는 이러한 비교역재를 생산하는 독점산업의 민영화는 여타의 민영화문제와는 다른 다른 각도에서 분석되지 않으면 안된다고 주장하고 있다. 특히 이 연구는 3년여에 걸친 방대한 연구를 정리하면서 민영화방안에 대하여 다음과 같은 입장을 밝히고 있다.
"공기업 민영화의 본질이 기업경영을 민간부문이 담당함으로써 경쟁을 통한 경제적 효율성의 증진에 있음을 감안할 때 단순한 정부소유 주식의 민간소유로의 소유이전이라는 시각보다 기업지배(corporate governance)의 주체이전이라는 시각에서 민영화의 내용과 일정을 논의해야 할 것이다."
이상으로부터 이 연구는 민영화보다 관료주의적 비효율 등이 구조개편의 핵심이라는 결론과 함께 다음과 같이 4단계에 걸친 구조개편안을 제시하고 있다.
1단계 : 1999년 - 2003년 : 사업부 별 독립채산제 실시
2단계 : 2004년 - 2008년 : 사업부를 한전 자회사형태로 분리
3단계 : 2008년 - 2010년 : 도매시장 경쟁도입
4단계 : 2010년 이후 : pool제도가 완비되면 자회사형태로 분리운영한 영업단위에 대해 민영화 검토
그러나 이 연구는 "경영자율성의 저해요인이 제거되지 않는 한 4단계 구조개편도 큰 효과를 발휘하지 못할 것"이라고 덧붙이고 있다.
이 연구의 진행과정에서 당시의 재경원 및 통산부 관계자·학계 전문가 등으로 구성된 한전 경영진단반은 '경영상태 진단부문은 공기업을 전제로, 구조진단부문은 민영화를 전제로 분석하고 있다'면서 연구의 중점을 전력산업 민영화 여부 및 구조개편 방안에 두도록 요구한 바 있다. 이어 용역연구의 최종 결과에 대해 당시의 통상산업부가 내린 평가 역시 민영화가 대안이 아니라는 것이었다. 당시의 평가는 전력산업의 규모의 경제성은 산업전체로는 아직 존재하지만 발전부문만을 볼 때는 자연독점성을 인정하기 어렵다고 하면서도 다음과 같이 평가하고 있다.
"부실공기업이 아니고 재화가 비교역재라는 특성을 가지므로 당장 민영화가 시급한 것은 아니라는 지적은 타당함. 그러나 공기업의 효율성 개선노력이 한계에 부닥칠 수 밖에 없기 때문에 궁극적으로는 민영화를 목표로 해야 한다는 주장은 민영화의 효과를 무조건 긍정적으로만 본 주장이라고 생각됨".
또한 민영화의 타당성을 검토하기 위해서는 소유권의 변화를 통해 얻을 수 있는 경제적 효과와 경쟁체제를 도입함으로써 얻을 수 있는 효과를 명확히 구분하여 평가하는 작업이 필요하지만 동 연구가 민영화와 경쟁도입이 동시에 이루어지는 것으로 잘못 가정하고 있다고 지적하면서 특히 소유권의 변화가 가져올 효율성 증대여부나 사회적 파급효과를 분리하여 분석할 필요가 있다고 평가하고 있다. 이러한 평가는 후술하는 최근의 민영화보고서(2000.7)에도 마찬가지로 적용될 수 있는 평가이다.
(2) 1997.6.-1998.7. 김태유 외 서울대학교 기초전력공학공동연구소 '국내 전력산업의 경쟁력 국제비교 및 향상방안에 관한 연구'
이 연구는 전력산업과 같은 공익산업의 경우 경쟁력분석에서 핵심개념은 생산성임에 주목하여 한전의 생산성을 전력회사 간 및 국가 간 국제비교를 통하여 분석하고 있다. 특히 정책적으로 중요한 시사점을 가진 사항이기 때문에 최근의 이론적 발전추세와 현실적 적용가능성을 고려하여 최대한 다양한 분석방법을 동원하였음을 밝히고 있다. 그 결과 한전은 세계 주요 35개 전력회사 중 생산성 수준 4위, 생산성 성장률 4위를 기록할 만큼 경영성과가 높았다고 인정하고 전력회사의 소유권(민영/국영), 산업구조(경쟁/독점)는 생산성성과와 직접적인 상관관계가 없었다고 밝혔다. 따라서 향후 전력산업의 생산성과 경쟁력을 높이기 위해서는 소유권이나 산업구조와 같은 거시정책보다 강화된 수요관리, 중장기 수급정책 및 투자정책의 최적화, 송배전 손실율의 최소화 등 기술적·경영적 요소와 함께 관련된 사항을 집중적으로 관리하는 미시적 정책이 효과적일 것이라고 제안하고 있다.
무엇보다도 이 연구는 전력이 대체재가 거의 없는 필수재로서 핵심적 동력원이라는 점, 전후방연관효과를 통한 국가경제적 중요성이 다른 어느 산업에 비해서도 크다는 점에서 다음과 같이 강조하고 있다.
"전력산업에 대한 구조조정 논의는 재화의 특수성과 국가경제적 중요성을 감안할 때, 경제 내 모든 부문이 변화하고 있으므로 전력산업도 예외일 수 없다거나, 외국의 전력산업이 구조조정된 선례가 있으므로 추종하면 된다는 식의 단선적인 접근으로 해결될 문제가 아니라고 할 것이다."
(3) 2000.7. 에너지경제연구원, "전력산업 민영화 연구" 최종보고서
이 보고서는 한국전력공사 측의 발주에 의해 에너지경제연구원이 연구수행기관이 되어 1999년 말부터 약 8개월여에 걸쳐 15명의 교수 및 박사 연구진을 구성하여 수행한 연구결과로서, 전력산업구조개편의 방향을 민영화로 전제한 위에서 그에 따르는 세부적인 문제들을 다루고 있다.
그러나 이 연구는 결정적으로 중요한 문제들, 예컨대 재벌의 참여나 외국인 참여의 문제, 디폴트 문제 등에 대해 구체적 검토없이 민영화를 낙관하고 있어서 효율개선의 전제도 마련해 놓지 않고 민영화의 세부지침만 서두르고 있는 것은 아닌가 우려된다. 그밖에도 기간산업으로서 전력산업이 차지하고 있는 위치로 보아 한국경제를 둘러싸고 있는 세계경제적 상황, 민영화가 국민경제에 끼칠 전후방 연방효과 분석 등이 빠져있고 원전에 대해서도 '안전성이 확보되면 민영화에 포함시켜야' 된다는 서술 뿐이어서 최근 국내외에서 원전을 둘러싸고 비등하고 있는 여론에 대한 고려를 결여하고 있다. 이를 쟁점 별로 살펴보도록 하자.
① '민영화=경쟁도입'이 아니다.
먼저 이 보고서는 전력산업 민영화의 목적을 효율성 제고에 두고 있다. "전력산업의 민영화는 그 첫단계에서 발전부문의 경쟁을 활성화하여 전력산업의 경쟁력을 제고시키는 것을 단계적인 목표로 하고 있다. 모든 발전부문이 공기업으로 남아있게 되면 아무래도 원할한 경쟁이 진행될 수 없을 것으로 판단되기 때문"이라는 것이다.
여기에는 민영화(해외매각 포함)=경쟁도입=효율이라는 등식이 전제되어 있다. 그러나 동 보고서가 제시하는 대로 원전을 제외한 5개사로 한전의 발전부문을 분할민영화한다 하더라도 한전의 규모 상 이를 인수(경영권장악)할 자금능력을 가진 주체는 해외의 전력·에너지독점자본이거나 재벌( 및 재벌과 해외자본의 컨소시엄) 뿐이다. 따라서 민영화는 경쟁의 도입이 아니라 국제독점이나 민간독점(재벌의 비대화)의 도입이 되는 셈이다. 이 점은 동 보고서도 뒤에서 스스로 인정하고 있는 바이다.
"...재벌이 금융자본을 마음대로 쓰면서 무분별하게 사업을 확장하는 방편이 일환으로 발전사업에 참여하는 경우 전력산업 구조개편과 민영화가 의도하는 효율성의 증진과 경쟁력의 향상은 이루어지지 않을 것이기 때문이다.
그러나 또한편으로 생각한다면 재벌을 배제한 채로 발전부문의 민영화를 시도하는 것은 어려울 것으로 생각된다. 왜냐하면 발전자회사가 1개사 당 자산규모가 약 3.2조원, 5개사 총 16조원의 규모로서 재벌기업을 배제할 경우 현실적으로 발전자회사를 인수할 수 있을 만한 국내기업은 별로 없기 때문이다. 따라서 국내 재벌을 배제하는 경우 발전자회사는 대부분 외국기업에게로 인수될 가능성이 높아질 것으로 보인다."
② 결국 한전의 분할민영화안은 해외매각안(=국제독점자본의 전력산업지배)이다.
그리하여 동 보고서는 우리의 외국인투자액이 다른 나라에 비해 매우 낮으며 외자 유입액 대비 배당금 및 송금액 비중도 낮다는 것을 표와 수치를 동원하여 제시하면서 외국인참여의 장점을 서술하고 있다. 이 보고서는 분할매각의 방식으로 공모주매각방식이 투명성에도 불구하고 민영화일정을 장기화할 우려가 있다는 점에서 경영권매각, 즉 직접매각 방식을 권고하면서 이에 앞서 증시에서의 공모주매각을 병행할 것을 권고하고 있다. 그렇다면 결국 분할민영화의 핵심내용은 경영권의 해외이전, 곧 해외 분할매각이며 경쟁의 도입이 아니라 국제독점자본의 진출인 셈이다.
③ 규제비용 과다의 문제
동 보고서는 또 분할 매각에 의해 경쟁이 도입된다는 점에 대해서도 원전이 공기업으로 남아있는 데다가 처음 민영화된 자회사의 전력수급계약을 보장해 줘야 한다는 현실적 요구 등을 감안할 때 경쟁환경의 조성이 어렵다는 점을 스스로 인정하고 있다. 후술하는 연대채무도 한전과 자회사를 공동의 이해로 묶어 한전을 중심으로 한 담합 등 불공정행위의 가능성이 있어 자가용 발전설비 보유자, 신규 발전사업자 및 기존의 민자발전사업자가 전력풀시장의 경쟁에서 불리할 수 있다는 점을 지적하고 있다.
그 점이 아니라 하더라도 평균 자산규모가 3조원이 넘는 5개의 거대 발전회사 간 이른바 '경쟁'은 동 보고서가 민영화의 목표로 삼고 있는 '효율적 경쟁'이기보다 담합을 통한 사회적 비용의 상승, 그 규제를 위한 또다른 규제비용의 상승을 초래하는 비효율적 담합일 가능성이 훨씬 더 높지 않을까 우려된다. 이는 이른바 유효경쟁의 개념에도 크게 미달하는 것이기 때문이다.
④ 대폴트와 연대채무 문제
최근 대우차 해외매각의 실패를 계기로 우리의 해외매각 노우하우에 대해 심각한 우려가 제기되고 있는데 동 보고서는 한전의 분할 민영화에 따르는 연대채무 및 디폴트문제에 대해서 스스로 여러 가지 우려를 제기해놓고도 막상 결론에서는 외국 채권단의 양해나 동의만으로 이 문제를 처리하고 있다.
한전의 발전자회사 분할은 자회사 설립방식을 취하지 않고 물적 분할방식을 택할 방침인데 이 경우 한전과 이들 자회사는 서로의 부채에 대하여 상법 상의 연대채무를 지게 된다(상법 제530조 9항). 1999년 12월 말 현재 연대채무 대상은 국내외 차입금 총 24조 7,121억원이며 이 중 7조 9,522억원이 국외차입금이다. 경영 수익을 목적으로 하는 전략적 투자자의 경우 연대채무로 인하여 자산가치보다 훨씬 큰 우발채무를 질 수 있기 때문에 자회사의 기업가치를 할인하게 된다. 동 보고서에 따르면 국제투자은행과 국제적 투자가는 연대채무가 해결되기 전에는 민영화가 불가능하며 따라서 차입금 조달도 쉽지 않으리라는 검토의견을 제시하고 있다.
디폴트(default)는 한전의 기존 해외 채권자들이 한전의 영업 및 재무상황에 중요한 변화가 생겼을 때 일시에 원금의 상환을 요구할 수 있는 권리를 말하는데 현재의 민영화방침에 따르면 디폴트와 관련된 해외차입부채는 모두 한전에 귀속시키고 국내차입 부채만을 자회사에 배분한다는 계획이다.
해외부채 중 유로본드의 차입계약은 한전의 분할을 디폴트 요건으로 볼 수 있어서 이들 유로본드채권자에 대해 한전은 1999년 9월 - 10월 중 유럽, 미국, 일본, 싱가폴 등지를 돌며 수차례의 기업설명회와 해외채권자설명회를 개최한 바 있다. 동 보고서는 이 과정에서 동의를 구했다는 점을 들어 "이미 민영화에 대한 동의를 받은 것으로 간주할 수 있다"고 말하는데 설명회와 동의만으로 차후의 사태를 보장할 수 있을지 우려된다. 또한 그러한 동의에 어떤 조건이 부대해 있는 것은 아닌지도 우려하지 않을 수 없다.
한편 최근 한전 측은 노사합동토론회 발표자료에서 해외채무의 디폴트문제가 해소되었다고 밝힌 바 있다. 이에 따르면 해외 총차입금 70.1억 달러 중 유로본드는 8.2억 달러로서 채권자결의를 통해 구조개편에 대한 포괄적 동의를 획득했으며 양키본드(34.9억달러), 사무라이본드(12.3억 달러), 전환사채(2.9억 달러), 차관(11.8억 달러) 등 56.1억 달러에 대하여는 채권자 대상 설명회를 통해 발전자회사 분리까지 양해를 획득했다는 것이다. 또 99.1.21. 이후 발행한 양키·사무라이본드(5.8억 달러)에 대해서는 구조개편 동의조항을 반영하여 발행하였다고 한다.
⑤ 노동자-노동조합 배제적인 구조개편
동 보고서는 한전의 분할민영화에 따른 이해당사자 별 고려에서 한전 인력 35,000명 중 약 46%인 16,000명(주로 발전부문 노동자)이 발전자회사로 자리를 옮길 것으로 전망하면서 이들에 대한 배려를 3쪽에 걸쳐 약술하고 있다. 이에 따르면 이들에 대해 우리사주조합의 기금출연, 전직 위로금을 검토할 수 있는데 고용승계에 대해서는 현재의 입법예고안에 고용승계가 명시되어 있지만, "민영화 이후 발전자회사의 경영권을 갖게 된 새로운 경영층이 그 종업원을 상대로 맺는 새로운 고용계약은 전적으로 민영화된 회사와 종업원의 당사자 간이 문제라고 볼 수 있으므로 별도로 명시하는 것은 무의미하다"고 말한다. 다만 우리나라 전력수요가 매년 7-8%의 증가세를 보이고 있고 2015년까지는 발전설비가 2배 가까이 늘어나게 되므로 "금융 및 다른 산업부문과는 달리 전력산업의 경우 고용의 안정성은 큰 문제로 제기되지 않을 것"으로 전망하고 있다.
특히 노조에 대해서 동 보고서는 자회사 분할에 따른 단위노조로의 분할로 노조의 위상이 저하될 것으로 예상하여 구조개편에 반대하는 것으로 이해하고 있다. 그리고 그 대책으로서 민영화추진에 관한 노사협의체 구성을 권고하고 있다.
이상에서 동 보고서는 고용승계에 대한 불확실한 전망과 노조에 대한 일방적 추측 뿐 구조개편과정에서 종업원과 노동조합의 참여에 대한 고려는 매우 소극적이다.
Ⅶ. 한전 분할민영화방안의 문제점
그간 한전을 민영화해야 하는 이유에 대해서 당국은 여러차례 설명을 번복해 왔다. 처음 외자 유치의 필요성을 이야기하다가 외환위기의 급한 고비를 넘긴 작년 하반기 이후에는 세계적 추세를, 최근들어서는 한전의 경영부실을 이야기하고 있다. 1999년 1월의 보고서에서 산자부는 전력산업의 구조개편 이유를 다음과 같이 제시하고 있다.
첫째, 전력산업에서 규모의 경제성 감소
둘째, 비교대상·경쟁대상의 부재로 생산성 향상과 경영효율화에 대한 자극이 부족
셋째, 국내경제 전반에 시장경제원리의 도입(특히 IMF 경제위기 이후)
넷째, 최근 소용량발전기의 개발 등으로 민간의 전력사업 참여여건이 조성되고 OECD, IBRD, APEC 등 국제기구를 중심으로 각국의 전력산업구조개편을 촉구하는 등 대외 여건의 변화.
특히 대외여건의 변화와 관련하여 정부가 제시하는 구조개편의 이유에는,
- 'OECD 규제개혁 프로그램의 일환으로 회원국 상호 간의 전력 등 공익산업 규제내용 및 구조개편상황 점검'
- 'IBRD 차관공여의 조건으로 전력 통신 가스 등 공익서비스분야의 구조개편을 요구'
- APEC 에너지 실무그룹에서 회원국 간 상호 투자여건 조성을 위해 각국의 전력산업 구조개편을 독려
등이 제시되어 있어 현 정부가 한전의 해외 분할매각을 서두르는 배경에 국제기구를 앞세운 외국자본과 현 정부 간에 모종의 압력 혹은 교감이 작용하고 있는 것이 아니냐는 의혹을 낳고 있다.
무엇보다도 한전이 발표한 자회사분리방안은 그간 산자부 및 한전이 스스로 용역을 주어 정리한 기존의 대표적인 연구 결과들과 그 내용이 크게 다른 것이다. 어떤 근거로 스스로의 기존의 논의결과와 크게 다른 이번의 분할·민영화안을 확정케 되었는지 그 의사결정과정과 논거가 명확하게 설명되지 않고 있다. '왜 민영화를 제안하는가' 하는 근거설명을 생략한 채 외부환경, 즉 외국의 추세를 내세워 민영화의 당위성을 선험적으로 제시한 다음 민영화를 위한 준비작업으로 무엇을 어떻게 할 것인가를 서술하고 있다. 그러다보니 경영기율과 노동기율의 이완 등 효율개선의 여지는 있지만 대부분의 연구가 한전의 경영실태가 상대적으로 양호하며 당장 팔아치워야 할 부실공기업은 아니라고 하는데도 불구하고, 전문경영인 영입과 정치권과의 고리 근절, 책임경영 확립 등 우리 내부의 개선책은 찾아보지도 않고 '향후의 경쟁력을 위해' '외국의 추세를 따라' 민영화(즉 해외매각)해야 한다는, 다분히 자기모순적인 설명을 하고 있다.
뿐만 아니라 "민영화=경쟁도입=효율증진"이라는 도식도 문제다. 평균 자산규모가 3조원이 넘는 발전 자회사를 인수할 수 있는 능력이 있는 주체는 재벌(컨소시엄)이나 해외 대자본 밖에 없다. 또 이들 5개의 거대 발전회사 간 이른바 '경쟁'은 민영화가 목표로 삼는 '효율적 경쟁'이기보다 담합을 통한 사회적 비용의 상승, 그 규제를 위한 또다른 규제비용의 상승을 초래할 가능성이 대단히 높다. 따라서 민영화하면 경쟁이 도입되고 효율이 증대하며 그것이 세계적 추세이므로 해야한다는 당국의 논리는 한전과 같이 전후방연관효과가 엄청나게 크고 국민경제에 미치는 영향이 큰 기간산업을 해외에 매각하면서 극히 빈약한 논리다.
또 세계적 추세라지만 전력산업은 지리적 조건과 경제발전단계 등 자국의 특수성에 더많이 좌우되는 산업이다. 한국의 경제성장률은 향후 20여년간 고도성장(연평균 8-9%)단계, 전력산업 성장률도 선진국의 연평균 2-3%에 비해 한국은 지난 10여년간 평균 10%를 상회해 온 성장산업이다.
그간 한전의 신용도는 국내 공사기업을 막론해 최상위이어서 차입 시 우대금리를 적용받아 왔으며 현재의 부채구조도 대개는 장기저리부채이다. 한반도의 지정학적 위치도 좀더 충분히 고려되어야 할 것이다. 한 번 분할매각을 결정하기는 쉬워도 그것을 다시 공공의 이름으로 통합하기는 훨씬 어려울 것이다. 특히 외국자본이 개입되면 더욱 그러할 것이다.
또 민영화론에서 모범적으로 열거하는 외국의 사례는 영국까지도 포함하여 그 성패를 둘러싸고 이견이 팽팽히 맞서고 있다. 따라서 한국 전력산업의 낮은 연료자급도를 별도로 하더라도, 외국이 전력산업을 민영화했다는 것이 그자체로 민영화를 정당화시키는 근거가 될 수는 없다. 특히 나라마다 양상이 달라서 수직통합 공기업을 해체하면서 동시에 매각을 진행하는 사례는 영국, 호주 외에 찾아보기 힘들다는 반론이 제기되고 있다.
이에 따르면 1990년대 전기요금 하락은 세계적으로 공통된 현상이었으며 민영화 후 영국의 전력요금이 18.4% 인하되었다는 당국의 주장은 연료비용 하락(평균 20%)이라든자 인원감축(1/3수준으로 감축), 송전요금 인하(32%) 등 원가하락 요인도 제대로 반영되지 않은 것으로서 기존의 공기업체제였다면 16% 더 인하되었으리라는 점을 간과하고 있다는 것이다. 또 캘리포니아의 경우는 주정부가 1997년 12월 말 150억 달러의 채권을 발행하여 이를 재원으로 1998년 1월 경쟁체제를 도입하면서 일률적으로 10% 인하해 준 것이라고 지적하고 있다. 오히려 경쟁도입 2년 만에 전기요금이 급상승하여 2000년 6월 현재 도매가격이 1년 전에 비해 5배 상승하고 샌디에고시의 소매가격은 4개월만에 4.2배 상승하였는데 미국의 주요 언론들은 구조개편이 그 원인이라고 분석하고 있다는 것이다.
분할민영화를 했던 나라들에서 다시 자연발생적으로 가격담합이나 독과점화가 진행되고 있는 상황도 유념해야 한다. 일례로, 민영화 후 영국의 발전시장을 과점하고 있는 National Power와 PowerGen의 가격담합을 들 수 있다. 영국은 1990년 발전분야에서 중앙전력국(CEGB)을 해체하여 내셔널 파워 등 3개사로, 배전분야는 종래의 12지역 배전국을 인계하여 이스턴 일렉트릭 등 12개 지역회사가, 송전분야에서는 12개 배전회사가 공동소유하는 내셔널그리드사가 각각 등장하였으나 정부가 1995년 초 전력업계 간 매수규제를 철폐하자 발전·배전부문 간 수직통합을 겨냥한 발전회사, 공익사업수평통합을 노린 水道회사 및 미국 전력회사 등이 활발한 제휴활동을 전개하여 8개 배전회사를 상대로 매수·합병이 전개 중이며, 그밖에도 각국 독과점 대기업 간 국제합병이 활발하게 진행되고 있다.
그밖에 민영화론자들은 경쟁체제 도입으로 값싸고 안정적인 전기공급이 가능하다고 주장하지만 일단 투자보수율의 보장 등으로 가격은 오를 것이라는 견해가 지배적이다. 한전의 1999년 투보율은 4.5%였고 한전 측이 제시하는 적정 투보율이 9%인데 반해 그간 외국자본은 18%의 투보율 보장을 요구한 예도 있었다고 한다.
영국의 경우 발전시장 과점업체인 National Power와 PowerGen이 1993.4. 전년대비 30%를 넘는 전기요금인상을 단행하자 전력국장이 독과점위원회에 제소하겠다고 반발하여 1994년 이후 2년간 연평균 7.4% 인하하기로 합의한 예가 있다. 즉 경쟁의 결과가 아니라 규제당국의 직접적 개입에 의한 가격인하였던 것이다.
최근 한전 측은 전기요금 현실화문제는 구조개편과 무관하다면서 1981년 이후 소비자물가는 142.4% 인상되었으나 전기요금은 1.8% 인하되었다는 수치를 제시하고 있다. 이것은 앞서 밝힌대로 해외 DR발행 과정 등에서 외국자본에게 이미 추후의 전기요금 인상을 약속한 데 따른 것으로 보인다. 그러면서도 한전 측은 경쟁효과에 따라 현행 요금의 현실화를 위한 인상폭을 줄이는 효과가 기대된다면서 2009년까지 단계적으로 11%의 인하요인이 발생하리라고 말한다.
Ⅷ. 결론 : 공공부문의 효율과 바람직한 구조조정
한국사회에서는 정치경제 등 사회 각 영역에 여전히 남아 있는 전근대성이 특권적 관료주의와 결합하여 혈연, 지연, 학연 등을 매개로 이른바 '연고주의적 지배집단'을 형성하고 있기 때문에 때때로 근대적 시장원리에 의한 처방은 특권 관료를 중심으로 한 연고집단의 지배에 비해 선진적 합리성을 담보할 수도 있다. 한국에서 신자유주의적 시장원리는 한국자본주의가 여전히 안고 있는 이 전근대적 각인으로 인하여 일정한 설득력을 얻고 있는 것으로 보인다.
그간 한국 공공부문의 경영진은 퇴임관료나 퇴역장성의 낙하산식 부임으로 충원되거나 관련 부처의 인사적체나 승진적체를 해소하는 방편으로 충원되는 경우가 많아서 전문경영인이라기보다 수구관료의 성격이 강하였다. 그리하여 사기업과 마찬가지로 비주력 계열사를 무리하게 확장하는 등 본래의 공공성과는 거리가 먼 행태가 적지 않았다. 또 한국의 공기업은 '역대 정권의 정치자금줄'이라는 지적을 들을 만큼 정치비리에 깊이 연관되어 있었으며 이른바 '권력형 비리'로 구속되거나 물러난 공기업 사장이 적지 않았던 것은 이를 반증한다. 공기업의 경영혁신을 포함하여 공공부문의 구조조정은 한국 사회 전반에 누적된 이러한 정치경제적 모순을 해결하는 것과 불가분의 관계에 있다.
특히 한국의 민간부문이 족벌적 독점대자본인 재벌을 중심으로 조기 독점화해 왔음을 감안할 때 한국에서 공기업의 민영화는 결코 분산된 경쟁적 민간자본에게 국유자산을 매각하고 그를 통해 경쟁을 도입하는 과정이 될 수 없다. 한국 공기업의 규모로 보아 이는 결국 다국적기업과 재벌 등 국내외 독점 대자본에 의한 공기업 나눠먹기로 귀결되기 십상이어서 그간 누적된 한국자본주의의 모순을 해소하는 것과는 거리가 먼 것이다.
일부에서는 공기업 중 1인1표의 민주성보다 1원1표의 효율성원리가 더 중요한 사업은 매각하되 재벌구조가 아닌 선진적인 소유-지배구조를 갖추는 모범사례가 되도록 배려해야 한다고 대안을 제시한다. 그런데 현재 우리의 형편 상 매각 공기업을 인수할 능력은 재벌 아니면 외국자본 밖에 없다. 따라서 오히려 공기업은 앞으로 재벌개혁이 어느 정도 정착되기까지 상당기간 동안 정부 외에 금융기관 연기금 해당 공기업 노동자 등이 소유와 경영에 참여하는 참여적 전문책임경영체제를 모색하는 것이 바람직할 것이다. 이로써 새로운 경영문화와 산업민주주의를 발전시킬 여지가 충분히 있다고 본다.
더욱이 OECD 각국에서 공공부문은 총수요의 평균 40%를 차지하는 데 비해 한국 공공부문의 비중은 이에 훨씬 미달하고 있으며 고용에서 차지하는 비중도 선진국의 16-18%에 비해 한국은 10%미만에 그치고 있다. 공무원 숫자에 있어서도 한국의 공무원 1인당 주민 수가 50명인데 비해 미국이나 영국은 13명, 일본은 30명이다.
공기업 민영화계획과 관련하여 일부에서는 우리사주 등 국민참여기회를 확대하고 경영의 효율성과 투명성 제고를 위한 운영시스템을 개선하겠다고 밝히고 있다. 정부는 또 공기업주식을 국내외 증시에 분산 매각하고 대주주의 지분소유를 일정기간 제한함으로써 공기업이 재벌이나 외국자본의 소유로 넘어가는 것을 막겠다고 하고 있다.
그런데 지분소유 제한과 관련하여 현재 재벌은 투신사 등 재벌 계열 하의 금융기관을 통해 한도를 초과할 수 있는 방법이 얼마든지 있다. 따라서 공기업 민영화 등 공공부문 개혁은 재벌개혁과 동전의 양면과 같은 관계에 있으며 동시에 금융부문에서의 재벌지배 차단 등 금융구조조정과도 불가분의 관계에 있다. 이러한 전제조건이 확보되지 않은 채 공기업 민영화 등 공공부문 개혁이 진행된다면 우리 경제에 미치는 그 파장은 상당기간 수습하기 어려울 것이다.
또 정부 보유의 공기업 주식을 매각하여 증시를 육성한다는 일부의 주장과 관련하여, 증권시장의 롤러코스터장세 속에서 외국인과 기관투자가를 모방하는 이른바 개미군단의 피해사례는 우리 증권시장의 취약성을 잘 보여주는 예이다. 기업지배구조개선이 진행 중인 현재의 상황에서 한국 기업경영의 투명성이 여전히 낮은 것도 증권시장의 불안정을 조장하는 또다른 원인이다.
흔히 독점공기업의 폐해로 관료주의, 무사안일주의 등을 제시하는데 그런 폐해는 재벌 등 사적 대기업의 경우에도 못지않다. 따라서 관료주의에 대한 대안은 분할민영화가 아니라 오히려 그런 경영이완(혹은 도덕적 해이)이 발생하지 않도록 전문경영인에 의한 책임경영을 보장하고, 종업원의 도덕성과 생산성을 담보할 수 있도록 보수체계와 유인체계를 개발하고 소속감을 고취하는 등 경영체제와 발상을 전환하는 것이 중요하다.
현재의 공기업경영은 정부의 강력한 통제 아래 놓여 공기업사장의 책임을 묻기에는 권한이 너무 제약되어 있어, 자율-책임경영으로 전환하여 효율성 높은 지배구조의 모범을 보여 민간기업이 이를 따르도록 유도해야 한다는 견해가 제출되고 있다.
따라서 최종 소유자로서의 정부, 독립성을 가지고 경영을 책임지는 전문경영인, 노동조합, 그리고 소비자단체와 시민·사회단체 등 공중이 공동의 운영주체로서 역할과 책임을 분담하는 일종의 '공공참여적 전문책임경영체제'를 모색해 볼 수 있을 것이다. 이와 같은 공공참여적 경영구조를 법제화하고 인사권을 포함하여 고용보장 대책, 신규 설비 건설 및 환경문제, 경영평가 등 주요한 경영사안을 논의하고 '실질적으로' 결정할 수 있는 권한을 부여해야 할 것이다. 이와 같은 공공 장치의 검증을 거치면서 정부의 개입 또한 일부에서 주장하는 전면적인 규제완화가 아니라 개방적으로 투명하게 수렴된 정당한 공공적 규제로 정향되어 갈 것이다.
이를 통해 공공부문 구조조정은 생산단위가 이미 국민적·세계적 수준으로 거대해진 현단계 한국자본주의에서 거대기업 일반의 모범적인 구조조정 모델을 제시할 수 있어야 할 것이다.
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* 이 글은 지난 11월 23일, 국회의원회관 1층 소회의실에서 있었던
[전력산업구조개편에 관한 토론회]에서 김윤자 교수가 발표한 글입니다.
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